Бюджетный контроль как способ минимизации нарушений бюджетного законодательства

Шичанин Михаил Алексеевич
магистрант,
Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ),
Юридическая наука
№4 2018

Контроль - неотъемлемая составляющая как повседневной жизни, так и любой хозяйственной (экономической) деятельности. При отсутствии контроля в любом обществе возрастает социальная напряженность и может начаться анархия. Особую значимость контроль приобретает в финансово-правовой сфере, поскольку бесконтрольные денежные потоки могут не достичь тех целей, которые приоритетны для государства в конкретный исторический период. При этом, очень важно понимать, что означает контроль в целом как общественное явление. Например, в толковом словаре русского языка контроль определяется как «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»¹ (например, проверка и наблюдение за правильным направлением и расходованием бюджетных средств).

¹ Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. — М.: ООО «А ТЕМП», 2006. — С. 716.

В финансово-правовом и бюджетно-правовом преломлении контроль можно рассматривать в виде трех ступеней: выявление правонарушений (проверки, ревизии), предупреждение правонарушений и осуществление контроля в целях установления законности исполнения бюджетов и достоверности учета и отчетности. Из вышеизложенного можно сделать вывод об актуальности в реалиях современного «экономического права» государственного (муниципального) финансового контроля. В гл. 26 («Основы государственного (муниципального) финансового контроля») Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)² не дается определения финансового контроля, однако конкретизируются его цели - обеспечение «соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения», и отмечаются его виды - внешний и внутренний, предварительный и последующий.

² "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СПС «КонсультантПлюс».

При этом, в действующей редакции данного федерального закона не определяется понятие бюджетного контроля, а также его место в системе финансового контроля. Кроме того, отмечается, что в финансовый контроль входит «контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ»¹.

¹ Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс».

Представляется интересным рассмотрение доктринальных источников относительно понятия бюджетного контроля. Так, О.В. Болтинова считает, что бюджетный контроль является деятельно-стю «представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана - бюджета, осуществляемая на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации»².

² Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзу-манова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013 // СПС «КонсультантП-люс».

Д.Л. Комягин отмечает, что «бюджетный контроль можно определить как разновидность финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами за деятельностью участников бюджетного процесса, связанную с мобилизацией, распределением и использованием средств бюджетов бюджетной системы»³.

³ Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / Д.Л. Комягин; общ. ред. А.Н. Козырин. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - С. 234.

А.Н. Козырин пишет о том, что бюджетный контроль представляет из себя «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев - и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»⁴.

⁴ Цит. по: Комягин Д.Л. Бюджетное право: учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017, С. 229.

В литературе можно встретить и такое определение бюджетного контроля: «Бюджетный контроль как вид финансового контроля следует понимать как целостную организационную систему, состоящую из взаимосвязанных между собой элементов - субъектов, объектов, средств контроля (виды, методы, технология) и нормативно-правового обеспечения»⁵.

⁵ Кечайкина Е.М. Особенности правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации: теория и практика // Общество: политика, экономика, право. 2017.

Однако, при необходимости, под данное определение можно подвести любую разновидность контроля - от бюджетного до санитарного, поэтому данное определение, по нашему мнению, нельзя считать подходящим. Приведенные определения бюджетного контроля имеют некоторое сходство между собой, главное из которых - бюджетный контроль входит в финансовый, является его неотъемлемой частью.

Необходимо отметить, что в проекте БК РФ⁶ бюджетный контроль также не определяется, однако, исходя из названия Раздела IX («Государственный (муниципальный) бюджетный контроль»), можно констатировать, что бюджетный контроль, по сути, заменил собой ранее существовавший финансовый контроль.

⁶ Документ размещен на официальном сайте Министерства финансов РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.minfin.ru/ru/document/ (дата обращения: 06.11.2018).

Однако, его цели практически не изменились: к вышеотмеченным целям существующего финансового контроля добавилось также следующее: «... и (или) обусловливающих публичные обязательства, договорные обязательства, соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров о предоставлении денежных средств из бюджета, а также соблюдения условий договоров, заключенных в целях исполнения указанных контрактов (договоров)». Кроме того, в ст. 1 проекта получили свое определение органы внешнего бюджетного контроля (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные органы муниципальных образований). Анализируя вышеизложенное, можно прийти к выводу, что в случае принятия проекта БК РФ бюджетный контроль полностью заменит финансовый, поскольку «финансовая деятельность органов управления сводится таким образом к задаче выполнения государственного бюджета. Финансовый контроль есть в значительной мере бюджетный контроль»⁷.

⁷ Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. - М., 1927. - С. 50.

Согласно устоявшемуся на сегодняшний день мнению, финансовый контроль распадается на несколько отдельных видов контроля: бюджетный, налоговый, валютный и т.д.⁸

⁸ См. например: Л.Л. Арзуманова и др. Указ. соч. // СПС «Кон-сультантПлюс».

Однако, при анализе современного законодательства, можно заметить следующее: налоговый контроль регламентируется Налоговым кодексом РФ⁹, правовое регулирование валютного контроля содержится в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁰ и т.д.

⁹ "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СПС «Консультант-Плюс».

¹⁰    Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О валютном регулировании и валютном контроле" // СПС «КонсультантПлюс».

В случае принятия проекта БК РФ, регламент бюджетного контроля будет закреплен в БК РФ, что само по себе будет являться фактом, свидетельствующим о единообразии российского законодательства. Следовательно, принятие изменений, закрепленных в проекте Бюджетного кодекса РФ, представляется целесообразным и необходимым.

Достаточно интересным представляется позиция некоторых судебных инстанций по отношению к бюджетному контролю. Так, в одном из Определений Верховного Суда РФ сделан вывод о том, что «финансовый контроль, проводимый контрольно-счетными органами муниципальных образований в отношении выделенных органам местного самоуправления бюджетных средств, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством, со стандартами внешнего муниципального финансового контроля, исходя из тех критериев и методик, которые разработаны для осуществления бюджетного контроля»¹.

¹ Определение Верховного Суда РФ от 29.05.2017 N 304-КГ17-1710 по делу N А46-14976/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

Необходимо отметить, что складывается не совсем однозначная ситуация: с одной стороны, в действующем БК РФ закреплено правовое регулирование отношений, связанных именно с государственным (муниципальным) финансовым контролем и бюджетный контроль может рассматриваться лишь как его часть, а с другой стороны, при буквальном толковании вывода, содержащегося в данном определении Верховного Суда РФ, получается, что финансовый контроль должен осуществляться с помощью «критериев и методик» бюджетного контроля. При этом, представляется не совсем понятным, где закреплены и кем разработаны вышеотмеченные критерии и методики. «В этой связи представляется необходимым разработка и принятие концепции осуществления государственного финансового контроля. Проекты концепции более десяти лет разрабатываются различными ведомствами, но до настоящего времени не удалось принять единого документа, что стало бы основой для совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля на современном этапе развития нашего общества»².

² Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ // Финансовое право и управление. 2013. № 2(2). С. 34.

По мнению отдельных ученых «Закон о Счетной палате, пришедший на смену Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", в сочетании с БК РФ <1> и Законом о деятельности КСО субъектов РФ в определенной мере реализует концепцию создания системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля»³.

³ Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. // СПС «КонсультантПлюс».

Однако, по состоянию на сегодняшний день, единого документа (концепции), посвященного осуществлению финансового контроля, так и не было разработано.

Взаимосвязь бюджетного контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства проследить достаточно легко. Практически всегда ответственность является следствием проведения контроля. «Однако не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. Также ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий»⁴ (примером наложения ответственности без контрольных мероприятий может служить приостановление операций по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства).

⁴ Комягин Д.Л. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 6.

На современном этапе механизм бюджетного контроля продолжает развиваться. Это связано, в первую очередь, с введением такого инструмента, как казначейское сопровождение, которое является одним из ключевых достижений в развитии Федерального казначейства за последние 10 лет⁵.

⁵ См. подробнее: Казначейство России уверенно смотрит в будущее и динамично развивается // Финансы. 2017. № 11. С. 7.

Появление этого механизма связано с важностью минимизации нарушений бюджетного законодательства, необходимостью достижения бюджетными средствами своей конечной цели, а также с требованием «существенно ужесточить контроль за движением государственных средств, включая федеральные и региональные субсидии предприятиям промышленности и сельского хозяйства»⁶.

⁶ Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 // СПС «КонсультантПлюс».

На сегодняшний день основным нормативным правовым актом, которым предусмотрен данный механизм, является Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»⁷.

⁷ "РГ", N 279, 08.12.2017 // СПС «КонсультантПлюс».

В этой связи целесообразно отметить и нормы проекта БК РФ (например, в ст. 1 получило свое закрепление понятие «казначейское обслуживание». Кроме того, в ст. 210 закреплена обязанность юридических лиц по открытию и ведению в Федеральном казначействе лицевых счетов для учета операций по исполнению бюджета; появилась новая ст. 215 «Лицевые счета» и т.д.). На современном этапе существует несколько разновидностей казначейского сопровождения. При базовом казначейском сопровождении «операции по зачислению и списанию целевых средств отражаются на лицевых счетах, открываемых юридическим лицам, получающим целевые средства, в территориальных органах Федерального казначейства»⁸.

⁸ Совместное письмо Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства по вопросу возмещения произведенных расходов по государственным контрактам, средства по которым подлежат казначейскому сопровождению. [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/kaznacheyskoesoprovozhdenie/ (дата обращения: 11.11.2018).

Иными словами, использование предоставленных бюджетных средств данными юридическими лицами должно иметь подтверждение в соответствии с целями и задачами, для которых предназначаются конкретные бюджетные средства.

Механизм расширенного казначейского сопровождения «предусматривает не только прохождение средств через казначейские счета, но и предоставление расходной декларации, необходимость ведения раздельного учета затрат поставщиками и последующая проверка исполнения обязательств по контракту»¹. Расширенное казначейское сопровождение отличается также следующим:

¹ Роман Артюхин: Механизм казначейского сопровождения интенсивно развивается. [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru/novosti-i-soobshheniya/novosti/1328092/ (дата обращения: 09.11.2018).

1. осуществление контроля территориальными органами Казначейства России за соответствием информации, содержащийся в документах, подтверждающих факт поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, о сроках поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) и количестве товаров (объеме работ, услуг) условиям государственного контракта (контракта, договора), а также фактов поставки товара, выполнения работ, оказания услуг с использованием фото-, видеотехники;
2. при выявлении несоответствия информации требованиям и (или) несоответствия информации фактам поставки товара, выполнения работ, оказания услуг необходимо незамедлительно уведомить государственного заказчика (исполнителя, соисполнителя);
3. в случае несоответствия количества поставленных товаров (объема выполненных работ, оказанных услуг) требованиям или выявления нарушения фактов поставки товара, выполнения работ, оказания услуг с использованием фото-, видеотехники осуществляется возврат платежных документов государственному заказчику (исполнителю, соисполнителю).

Наконец, существует третий вид казначейского сопровождения, (назовем его «сопровождение под ключ»), который заключается в полном сопровождении финансово-хозяйственной деятельности организаций. Для применения данного вида казначейского сопровождения необходимо решение Правительства Российской Федерации. Данная разновидность механизма призвана обеспечить полную прозрачность всех операций, связанных с бюджетными средствами.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо сделать вывод о том, что механизм казначейского сопровождения на сегодняшний день, безусловно нуждается в дальнейшей корректировке и последующем совершенствовании. Однако, нельзя обойти вниманием и тот факт, что благодаря появлению казначейского сопровождения, бюджетный контроль и его возможная форма реализации - ответственность за нарушение бюджетного законодательства выходят на новый уровень. Прозрачность всех операций, связанных с бюджетными средствами, теперь обеспечивается инструментами нового механизма, который в скором времени может стать одним из наиболее действенных способов борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и иными нарушениями бюджетного законодательства. Благодаря использованию казначейского сопровождения, контроль за использованием бюджетных средств (бюджетный контроль) стал проникать во все области использования государственных денег и нарушения бюджетного законодательства, в скором времени, будут сведены к минимуму.

Литература

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. — М.: ООО «А ТЕМП», 2006. — С. 716;

2. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013 // СПС «Кон-сультантПлюс»;

3. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / Д.Л. Комягин; общ. ред. А.Н. Козырин. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.- С. 234;

4. Комягин Д.Л. Бюджетное право: учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017, С. 229;

5. Кечайкина Е.М. Особенности правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации: теория и практика // Общество: политика, экономика, право. 2017;

6. Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. - М., 1927. - С. 50;

7. Определение Верховного Суда РФ от 29.05.2017 N 304-КГ17-1710 по делу N А46-14976/2015 // СПС «КонсультантПлюс»;

8. Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ // Финансовое право и управление. 2013. № 2(2). С. 34;

9. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016.  // СПС «КонсультантПлюс»;

10. Комягин Д.Л. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 6;

11. Казначейство России уверенно смотрит в будущее и динамично развивается // Финансы. 2017. № 11. С. 7;

12. Роман Артюхин: Механизм казначейского сопровождения интенсивно развивается. [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru/novosti-i-soobshheniya/novosti/1328092/ (дата обращения: 09.11.2018).