Распространение частной собственности на земельные участки в европейской части Российской Федерации

Ю.В. Бабина, д.э.н, вед. науч. сотр.,
ФГБУН Институт географии РАН,
Москва, Россия
Проблемы региональной экологии
№4 2018

Введение. Условия использования и охраны земель непосредственно связаны с их правовым статусом. Многообразие форм собственности на земельные участки и условий их использования определяет исключительную сложность земельных отношений, неоднозначность выполнения установленных норм земельного законодательства и гражданского права на разных уровнях государственного управления в отношении земельных участков. В связи с этим представляется актуальным изучение динамики и тенденций распространения различных форм собственности на земельные участки.

Цель работы — изучение влияния природно-климатических, демографических и экономических факторов на территориальную структуру земельного фонда по формам собственности.

Объекты и методы. Основным объектом исследования является динамика изменения структуры земельного фонда по категориям земель и формам собственности за 2005—2015 гг. в разрезе субъектов Российской Федерации на территории Европейской части страны. В процессе исследования применялись методы корреляционного анализа и экспертных оценок.

Предпосылки формирования структуры земель по формам собственности. Современная структура земель Российской Федерации по формам собственности представляет собой свод зарегистрированных в Едином государственном реестре недвижимости прав на земельные участки, приобретенных в результате земельных преобразований, а земельные участки, по которым фактически не определена форма собственности, относятся к так называемой «неразграниченной» государственной собственности.

Частная собственность в отношении земельных участков (согласно земельному, лесному и водному законодательству) может иметь распространение лишь по отдельным категориям земель, в том числе в пределах земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и частично земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, а земли лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых территорий могут находиться исключительно в федеральной собственности [1].

В целом по стране преобладает государственная собственность на землю, которая зачастую не может переходить в частную собственность не только по причине законодательно закрепленного исключения из оборота или ограничения оборо-тоспособности определенных земельных участков, но и в силу незавершенности процесса сплошного кадастрового учета земельных участков с установлением в отношении них всех необходимых атрибутов для возможного включения этих участков в гражданский оборот, а на обширных площадях земельные участки вообще не образованы.

Динамика изменения структуры земель по формам собственности. Основным направлением развития земельных отношений является распределение по формам собственности нераз-граниченных земель, находящихся в государственной собственности, с сокращением их доли в общей площади страны за 2005—2015 гг. (табл. 1).

Таблица 1. Динамика удельного веса площади земельных участков по формам собственности от общей площади земель, относящихся к различным категориям (рассчитано по данным [2] и [3])

В процессе этого разграничения осуществляется перевод таких земель преимущественно в собственность Российской Федерации (федеральную собственность), при незначительном увеличении площади земель в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, что отвечает интересам крупных предприятий.

При рассмотрении тенденций распространения частной собственности на землю необходимо принимать во внимание, что формирование основных массивов земель, зарегистрированных в частной собственности, массово осуществлялось в 90-х годах ХХ века путем безвозмездной передачи гражданам земельных долей сельскохозяйственных предприятий и приватизации зданий и сооружений с земельными участками под ними по региональным программам приватизации, которые существенно различались как по составу, так и по соответствию законодательству Российской Федерации. Причем многие земельные доли не были востребованы гражданами либо права частных собственников не были зарегистрированы (в том числе по причине массовых банкротств и ликвидации предприятий), в результате чего образовались массивы по существу бесхозных участков.

В связи с этим впоследствии осуществлялось перераспределение земель с сокращением площади земель, первоначально подлежащих передаче в частную собственность. Но за 2005—2015 гг. в целом по стране доля площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в общей площади земель увеличилась с 7,57 до 7,82 % (см. табл. 1), что является следствием выкупа юридическими лицами земельных участков, предоставленных им на праве аренды, либо приобретения права собственности на аукционах по продаже объектов государственной (и прежде всего федеральной) собственности (при продолжающемся сокращении площади частных земель в собственности граждан и резком увеличении земельных участков в собственности юридических лиц).

Исходя из упомянутых выше условий приватизации земельных участков, наибольшее распространение частная собственность закономерно имеет на землях сельскохозяйственного назначения, и за период 2005—2015 гг. площади таких участков существенно расширились.

В общей площади земель населенных пунктов, которые безусловно характеризуются наиболее высоким уровнем востребованности, преобладает неразграниченная государственная собственность (70—80 %). И хотя относительное увеличение д оли ч астной собственности в структуре этих земель было более заметным, чем земель сельскохозяйственного назначения, она остается незначительной, что обусловлено факторами административного сдерживания приватизации со стороны региональных и местных органов.

Наименьшее (среди неограниченных в обороте категорий земель) распространение частных земельных участков характерно для земель промышленности и иного специального назначения, хотя их доля в общей площади земель за 2005—2015 гг. стала заметной, и увеличилась с 0,4 % в 2005 г. до 1,6 % в 2015 г. Тем не менее общая площадь земельных участков, выкупленных приватизированными несельскохозяйственными предприятиями и организациями, составляет всего 0,5 млн га, или 0,4 % всех земель, находящихся в частной собственности.

Распространение частной собственности на землю радикально различается по крупным регионам Российской Федерации в широком диапазоне значений удельного веса земель, находящихся в частной собственности, от общей площади, который снижается с запада на восток. При этом за 2005—2015 гг. в Европейской части России распространение земель в частной собственности имело слабовыраженную тенденцию к увеличению, в то время как в Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах доля земель, находящихся в частной собственности, сокращалась (табл. 2).

Таблица 2. Удельный вес земель, находящихся в частной собственности, по субъектам Российской Федерации в Европейской части страны (рассчитано по состоянию на 01.01.2016 г. на основании данных [3])

Аналогичные тенденции в основном характер -ны и для Европейской части России, но уменьшение показателя доли земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов Российской Федерации здесь наблюдается (за исключением отдельных субъектов РФ) с юга на север: от 60 % и более от общей площади некоторых южных регионов до десятых долей процента общей площади северных регионов (табл. 2).

В южной части Центрального федерального округа (ЦФО) показатели доли земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов РФ, практически повсеместно превышают 40 %, достигая максимальных значений в Курской, Липецкой и Тамбовской областях. В остальных субъектах РФ в пределах ЦФО, включая Московскую область с прилегающими к ней областями (кроме Тульской и Рязанской областей), доля земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов РФ, составляет 20—35 %, и только в Костромской области не превышает 10 %.

В пределах Северо-Западного федерального округа (СЗФО) показатель доли земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов Российской Федерации, не превышают 10 %, за исключением Калининградской и Псковской областей, а также г. Санкт-Петербурга. Заметная доля земель, находящихся в частной собственности (6—8 %), отмечается в Вологодской, Ленинградской и Новгородской областях, в то время как в остальных, более северных субъектах в пределах СЗФО этот показатель практически не имеет значимых значений.

В пределах Приволжского федерального округа (ПФО) территориальные тенденции изменения показателя доли земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов РФ выражены слабее, но в целом наблюдается снижение этого показателя с 61—63 % в южных областях округа (Саратовской и Оренбургской) до 9,6 % в Пермском крае.

В пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов (соответственно ЮФО и СКФО) субъекты Российской Федерации территориальные тенденции изменения показателя доли земель, находящихся в частной собственности, от общей площади субъектов РФ выражены наиболее слабо, но в целом этот показатель изменяется преимущественно с северо-запада на юго-восток: от 61—68 % (Волгоградская, Ростовская области) до 20 % (Астраханская область, Республика Калмыкия) в ЮФО и от 66 % (Ставропольский край) до 0,12 % (Республика Дагестан) в СКФО.

Влияние структуры земельного фонда по категориям земель на распространение частной собственности на землю. К числу наиболее значимых факторов, определяющих степень распространения частной собственности на земельные участки по субъектам Российской Федерации, относится структура земельного фонда по категориям земель.

В регионах Европейской части России с преобладанием земельных участков, относящихся к категориям земель, ограниченных в обороте (среди которых наиболее обширными являются земли лесного фонда), закономерно наблюдается меньшее распространение частных земель, чем в среднем по Европейской части страны. Наиболее обширными по площади землями, ограниченными в обороте, которые не могут находиться в частной собственности, являются земли лесного фонда, и, соответственно, в зависимости от лесистости территории изменяются условия распространения частной собственности на земельные участки.

На основе статистических данных о площади земельных участков, находящихся в частной собственности, и площади земель лесного фонда по субъектам Российской Федерации в Европейской части страны за 2015 год выявляется корреляционная связь (с коэффициентом корреляции R = 0,57) между показателем доли земель, находящихся в частной собственности (Дч), и удельным весом земель лесного фонда (Ул) в общей площади территории по субъектам Российской Федерации: Дч = 44,783 - 0,059 Ул.

Вместе с тем показатели ряда субъектов Российской Федерации не соответствуют общей тенденции распространения частной собственности на земельные участки по субъектам Российской Федерации. Незначительным распространением частной собственности на землю выделяются территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и с 2014 г. Севастополь), где приватизация земельных участков, законодательно не ограниченных в обороте, в условиях чрезвычайно плотной существующей застройки и сохранения неопределенностей в перспективном территориальном планировании при дисбалансе спроса-предложения на земельные участки и исключительной концентрации населения, экономической и политической деятельности длительное время (вплоть до расширения границ) практически не включалась в программы приватизации имущества по региональным законам, а предоставлялась на условиях договоров аренды.

Приватизация земель практически отсутствует в Ненецком автономном округе (АО), где собственность на землю практически не разграничена (за исключением относительно небольших участков), а обширные земли под притундровыми лесами (в отличие от северных регионов Сибири и Дальнего Востока) даже не включены в категорию земель лесного фонда и в основном считаются оленьими пастбищами, которые по Закону Ненецкого АО от 29.12.2005 г. № 671-ОЗ приватизации не подлежат.

Особо следует выделить непропорционально низкие показатели распространения частной собственности на землю в республиках СКФО, обусловленные выраженной спецификой Северного Кавказа. Как отмечается в специальных исследованиях, «на Северном Кавказе приватизация земель сельскохозяйственного назначения официально начала происходить лишь в Карачаево-Черкесии (в 2004 году, кроме земель отгонного животноводства) и Ингушетии (с 2010 года). В остальных регионах приватизация отложена на различные сроки» [4]. Например, в Дагестане, который отличается минимальным в СКФО зарегистрированным значением (0,12 %) доли земель, находящихся в частной собственности, по Закону Республики Дагестан от 29.12.2003 г. № 46 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» (ст. 6) приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Республики Дагестан будет осуществляться через 49 лет с момента вступления в силу указанного Закона, т.е. после 2052 года. Аналогичные нормы о начале приватизации земель есть и в законах других республик Северо-Кавказского федерального округа.

В связи с этим представляется нецелесообразным включать в анализ показатели упомянутых выше субъектов Российской Федерации по 49 субъектам Российской Федерации в Европейской части страны.

В случае исключения из рассмотрения показателей распространения частной собственности на землю, не поддающихся количественной оценке, и не соответствующими общим тенденциям, корреляционная зависимость (с коэффициентом корреляции R = 0,88) между показателем доли земель, находящихся в частной собственности (Дч¹), и удельным весом земель лесного фонда (Ул¹) в общей площади территории по 49 субъектам Российской Федерации на Европейской части страны (без городов федерального значения, республик Северо-Кавказского федерального округа и Ненецкого АО) оказывается значительно выше и более адекватно описывается следующим уравнением: Дч¹ = 58,646 - 0,7354 Ул¹.

В структуре земель Европейской части Российской Федерации по категориям, не ограниченным в обороте, распространение земель, находящихся в частной собственности, характеризуется более высокими и в целом более однородными показателями (см. табл. 2). Более половины рассматриваемых субъектов Российской Федерации (без городов федерального значения, республик СКФО и Ненецкого АО), относящихся к ЦФО, ПФО, ЮФО и СКФО, образуют обширный и почти сплошной ареал территорий с долей площади земельных участков, находящихся в частной собственности, составляющей более 60 % от суммарной площади земель, не ограниченных в обороте.

В ЦФО более половины субъектов Российской Федерации характеризуется значениями показателя доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, превышающем 60 %, а в Тамбовской области этот показатель достигает 71 %. В остальных субъектах Российской Федерации в пределах ЦФО, преимущественно примыкающих к столичному региону (без г. Москвы), доля частных земель в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, изменяется в диапазоне значений 46—55 %, за исключением самой северной Костромской области (26 %).

В СЗФО (без г. Санкт-Петербурга и Ненецкого АО) значимые величины показателя доли площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель по категориям, не ограниченных в обороте, характерны для всех субъектов Российской Федерации (за исключением Мурманской области) и изменяются с юго-запада на северо-восток от 60 % в Псковской области до 4,4 % в Республике Коми.

В ПФО половина субъектов Российской Федерации преимущественно в южной части округа характеризуется показателем доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, превышающим 60 % со снижением до значений в диапазоне 36—58 % в республиках Марий Эл, Мордовия, Чувашия и Кировской области и до значений в северо-восточных регионах округа (Республика Башкортостан и Пермский край) — 29—32 %.

В ЮФО и СКФО (без г. Севастополя и республик СКФО) тенденции изменения доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, в основном повторяют тенденции изменения доли частных земель в общей площади субъектов Российской Федерации, но на более высоком уровне значений: от 73,7 % в Ростовской области (максимальный показатель в России) до 21—26 % в Калмыкии и Астраханской области.

Поскольку земельные участки, находящиеся в частной собственности, имеют наибольшее распространение на землях сельскохозяйственного назначения, показатель доли площади земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, по рассматриваемым субъектам Российской Федерации коррелирует с показателем удельного веса земель сельскохозяйственного назначения в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте (Усх), но теснота связи является довольно слабой (с коэффициентом корреляции R = 0,48).

Вместе с тем значения показателя доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель по категориям, не ограниченным в обороте (т. е. без земель лесного фонда) коррелируют с удельным весом земель лесного фонда в общей площади субъектов Российской Федерации на Европейской части страны (без городов федерального значения, республик СКФО и Ненецкого АО), хотя земли лесного фонда в данном случае исключены из базы анализа. Тем не менее выявляется корреляционная зависимость (с коэффициентом корреляции R = 0,64) между показателем доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель по категориям, не ограниченных в обороте (Дчн¹), и удельным весом земель лесного фонда (Ул¹) в общей площади территории субъектов Российской Федерации, описываемая уравнением регрессии Дчн¹ = 67,998 - 0,5106 Ул¹ (рис. 1).

Исходя из этой корреляционной зависимости следует, что в данном случае удельный вес земель лесного фонда (как юридического понятия) косвенно свидетельствует о степени распространения лесов (в географическом смысле) или древесно-кустарниковой растительности (в юридическом смысле) на землях всех категорий, не относящихся к лесному фонду, т.е. показатель доли земель, находящихся в частной собственности, на землях, не ограниченных в обороте, по существу зависит от принадлежности каждого региона к определенной природной зоне и, в частности, к лесным зонам (тайги, смешанных и широколиственных лесов) со свойственными им характеристиками климата, почв и т.п.

Факторы, оказывающие влияние на распространение частной собственности на землю. Наряду со структурой земельного фонда по категориям земель на распространение частной собственности на земли могут (наряду с административными и некоторыми другими факторами (социальными, национальными, которые не поддаются прямой количественной оценке) оказывать влияние климатические (степень благоприятности природных условий для жизни человека, техническая жесткость климатических факторов и т.п.), демографические и экономические (в частности, показатели развития инфраструктуры и т.п.). Указанные факторы могут описываться многими весьма разнородными и неоднозначными количественными показателями: климатические факторы — по степени благоприятности природных условий для жизни человека, агроклиматическим показателям (например, по сумме активных температур), по технической жесткости климатических факторов и многим другим, экономические — по величине внутреннего регионального продукта, рейтингам инвестиционной привлекательности территории, показателям развития транспортной и иной инженерной инфраструктуры и т.п., демографические — по численности и плотности населения, его структуре.

Для данной работы в качестве показателя, характеризующего климатические факторы, принята нормативно установленная среднегодовая температура воздуха в областных центрах рассматриваемых субъектов РФ [5], во многом определяющая все другие природно-климатические характеристики территорий, демографические и экономические — представленная в официальной статистике [6] плотность населения, густота автомобильных дорог общего пользования (в том числе плотность автодорог с твердым покрытием), определяющие транспортную доступность территории.

Выполненное сопоставление имеющихся показателей доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте (Дч¹), и нормативных показателей среднегодовой температуры воздуха в областных центрах субъекта Российской Федерации в Европейской части страны (Тц) по 49 субъектам Российской Федерации (без городов федерального значения, республик Северного Кавказа и Ненецкого АО) закономерно показывает наличие довольно тесной связи этих показателей (с коэффициентом корреляции R = 0,61), а уравнение логарифмической регрессии (Дчн¹ = 17,7331п(Тц) + 25,274) свидетельствует о нулевых показателях распространения частной собственности при нулевом значении среднегодовой температуры, быстром увеличении расчетных показателей доли частной собственности на землю при росте температур примерно до 3 °С и последующего снижения влияния температур при росте температур более 3 °С и особенно более 5 °С (рис. 2).

Еще более тесной (с коэффициентом корреляции R = 0,73) оказалась корреляционная зависимость показателей доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте (Дч¹), и плотности населения (Пн): Дчн¹ = 15,4671п(Пн) + 1,0526 (рис. 3).

Следует отметить, что между факторными показателями плотности населения и ранее рассмотренным показателем среднегодовой температуры воздуха существует корреляционная зависимость, но теснота связи оказывается слабой — максимальный коэффициент корреляции определяется для линейного уравнения (R) в размере всего 0,33.

Корреляционная зависимость (с коэффициентом корреляции R = 0,77) показателей доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте (Дч¹), и плотностью автомобильных дорог с твердым покрытием (Птп), оказалась сильнее, чем зависимость от природно-климатических и демографических показателей: Дчн¹ = = 18,1261п (Птп) — 46,648. Наиболее выраженной (с коэффициентом корреляции R = 0,79) является корреляционная зависимость, свидетельствующая об особой значимости транспортной доступности земельных участков для приватизации, показателей доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте (Дч¹), и общей густоты автомобильных дорог общего пользования (Гд), причем всех автодорог, а не только дорог с твердым покрытием: Дчн¹ = 18,1361п(Гд) — 53,446 (рис. 4).

Следует отметить, что существует тесная корреляционная зависимость между ранее рассмотренными показателями плотности населения, использованными для оценки факторов, оказывающих влияние на распространение частной собственности на землю, и показателями общей густоты автодорог (с максимальным коэффициентом корреляции для логарифмического уравнения R = 0,87).

Сопоставление показателей доли земель, находящихся в частной собственности, в суммарной площади земель, не ограниченных в обороте, с другими показателями, характеризующими экономические факторы (в частности, рейтинги инвестиционной привлекательности регионов, рейтинги по экономическому развитию, по уровню жизни и другие рейтинги), не позволили выявить корреляционную зависимость с коэффициентом корреляции R более 0,3. Возможно, что это связано с субъективными обстоятельствами при составлении таких рейтингов и недостаточным учетом соотношения значимости отдельных составляющих таких рейтингов.

Выводы.Таким образом, пространственная структура распространения частной собственности на земельные участки на Европейской части Российской Федерации определяется сложным сочетанием правовых, природно-климатических, экономических, демографических и многих других факторов, оказывающих различное по направленности и интенсивности влияние на распространение в регионах земель, находящихся в частной собственности.

Анализ пространственной структуры распространения земель, находящихся в частной собственности, на Европейской части Российской Федерации показал, что, несмотря на наличие субъективных обстоятельств, административных и некоторых других факторов, препятствующих распространению частной собственности на землю в субъектах Российской Федерации, общей тенденцией является изменение показателей доли земельных участков, находящихся в частной собственности, от общей площади земель (в том числе не ограниченных в обороте) в зависимости от первичных географических факторов и прежде всего от принадлежности региона к определенной природной зоне и его климатических характеристик. На основании выявленных корреляционных зависимостей по результатам выполненного анализа нескольких показателей можно сделать вывод об уменьшении степени распространения частной собственности на землю с увеличением лесистости территории (в географическом смысле) и снижением среднегодовых температур воздуха.

По результатам выполненного анализа выявлены довольно тесная корреляционная зависимость между показателями плотности населения и показателями доли земельных участков, находящихся в частной собственности, от суммарной площади земель по категориям, не ограниченным в обороте.

Определенное значение для распространения частной собственности на землю могут иметь экономические факторы, и, в частности, развитие транспортной инфраструктуры, что косвенно подтверждает значимость ее развития для активизации гражданского оборота земель. По результатам выполненного анализа установлена тесная корреляционная зависимость показателей распространения частной собственности на землю от показателей общей густоты автомобильных дорог общего пользования (в том числе плотности автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием), хотя эти показатели сами по себе коррелируют с показателями плотности населения. Возможно, что следует в дальнейшем проанализировать влияние других показателей развития транспортной инфраструктуры (в том числе инфраструктуры железнодорожного и водного транспорта), а также других видов инфраструктуры (инженерных сетей и объектов, телекоммуникационной инфраструктуры, инвестиционной инфраструктуры — индустриальных парков и т.п.).

Работа выполнена в рамках ГЗ «Выявление закономерностей формирования пространственной структуры и развития ландшафтов под влиянием природных и антропогенных факторов как основы рационализации природопользования». Рег. № 01201352471 (0148-2018-0015).

Библиографический список

1. Бабина Ю.В. Гражданско-правовые отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Экология производства. № 7. 2015. С. 26—34.

2. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 году. М.: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, 2006. 200 с.

3. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. М.: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2016. 202 с.

4. Гуня А.Н. Горное природопользование и процессы модернизации на Северном Кавказе // Эффективное развитие горных территорий России. Горный форум — 2016: материалы международной научно-практической конференции. 2016. С. 33—50.

5. Свод правил СП 131.13330.2012 «СНиП 23-01—99*. Строительная климатология» Актуализированная редакция СНиП 23-01—99. Утв. приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 275. Таблица 5.1. М.: Минстрой России, 2015. 120 с.

6. Российский статистический ежегодник. 2016 / Росстат. — М., 2016. 795 с.