Программа реструктуризации государственного долга субъектов РФ: проблемы и решения

Белостоцкий А.А.
к.э.н., доцент,
Курский государственный университет
Россия: тенденции и перспективы развития
№13-2 2018

Государственный долг субъекта РФ - это совокупность данных им обязательств по погашению долгов. Государственная задолженность в полной мере и без каких-либо условий находится на обеспечении имущества, принадлежащего субъекту РФ. Имущество составляет казну субъекта.

Государственный долг субъекта РФ возникает в силу двух причин:

1. долг возникает в результате взятия займа у государства на договорной основе;
2. долг является результатом гарантии по обязательствам третьих лиц.

Из этого складываются виды долговых обязательств, что представлено на рис. 1.

По данным министерства финансов РФ, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ по итогам 2017 года снизился на 1,6% и на 1 января 2018 года составил 2,315 триллиона рублей. Что касается структуры регионального долга, то по-прежнему большая часть приходится на бюджетные кредиты. На начало 2018 года доля бюджетных кредитов составила 44% против 42% годом ранее. Хотя количество регионов, в структуре которых бюджетные кредиты составляют более 90% от общего уровня задолженности, сократилось до семи¹.

¹ Официальный сайт Министерства финансов РФ. - http://www.minfin.ru/

Таблица 1. Объем государственного долга РФ²

² Институт комплексных стратегических исследований: официальный сайт. - http://www.icss.ru/

Объем государственного долга субъектов РФ включает следующие компоненты:

• область займов;
• номинал задолженности по ценным бумагам;
• сумма основного долга, исходя из бюджетных ссуд, полученных субъектом от бюджетов иных уровней.

В понятие госдолга субъекта не включены следующие задолженности:

• сумма, набежавшая по займу при не возмещенных процентах;
• сумма от денежных комиссий, связанных с выплатой долга;
• сумма пени, которая набежала за опоздание в погашении госдолга, а также штрафование, начисленное за неправильное осуществление субъектом схемы по погашению задолженности.

В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации Президент РФ запустил с 2018 года программу реструктуризацию задолженности регионов по бюджетным кредитам. Предлагается продлить на 7 лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных регионам в 2015-2017 годах, предусмотрев погашение в 2018-2019 годах в размере 5% от суммы основного долга, в 2020 году - в размере 10% от суммы основного долга, в 2021-2024 годах - равными долями по 20% от суммы основного долга¹.

¹ Официальный сайт Президента РФ. - http://kremlin.ru/

Правительству РФ поручено до 1 ноября 2018 представить доклад по программе реструктуризации задолженности регионов перед федеральным бюджетом - это предполагает пересмотр обязательств регионов перед федеральным бюджетом по всем ранее заключенным соглашениям о предоставлении им бюджетных кредитов. Все регионы после реструктуризации должны будут ежегодно вносить платежи в течение семи лет в погашение накопленной задолженности. Так, в 2018-2019 годах платеж составит 5% от накопленной на 1 января 2018 года задолженности; в 2020 году - 10%; в 2021-2024 годах - 20%, кроме того, для регионов, обеспечивших в 2018-2019 годах темпы прироста налоговых и неналоговых доходов своего бюджета не ниже темпов инфляции, будет проводиться дальнейшая реструктуризация накопленной задолженности, с установлением ежегодного платежа: в 2020 и 2029 годах в размере 5% от накопленной на 1 января 2018 года задолженности; в 2021-2028 годах в размере 10%. Правительство должно будет отчитаться об исполнении поручения президента до 1 ноября 2018 г., далее - один раз в полгода.

В настоящее время около 55% общего государственного долга составляют бюджетные кредиты, предоставляемые регионам. К числу регионов с наибольшим уровнем долга по отношению к доходам и неэффективной бюджетно-налоговой политикой можно отнести такие субъекты РФ как республики Хакасия, Дагестан, Смоленскую область, Астраханскую область, республику Марий Эл. При этом проект федерального бюджета на 2018-2020 годы не предусматривает предоставление бюджетных кредитов регионам за исключением тех, кто имеет небольшой уровень долга 1-2 млрд. рублей².

² Экспертные мнения: Алексей Белостоцкий: данная программа, безусловно, отразится на социально-экономическом развитии регионов в лучшую сторону. - http://davydov.in/

Сложилась такая ситуация, что регионы оказались завязаны на новые расходные обязательства, а доходы не увеличивались. Поэтому объем государственного долга, который стал нарастать для территорий, оказался непосильной ношей. И поэтому первоначальное решение о замещении коммерческих кредитов бюджетными, чтобы освободить регионы, по крайней мере, от ненужных платежей по процентам, связанным с обслуживанием госдолга, до конца проблему не решило. Ситуация с высокой закредитованностью сохранилась. Стоит признать, что меры, которые были предприняты со стороны федерального центра по отношению к регионам, какими бы жесткими они ни казались, оказались действенными. Так, долг регионов еще пару лет назад составлял 2,5 триллиона рублей, а по данным на начало декабря 2017 года, он снизился до 2,14 триллиона рублей.

В настоящее время происходящие структурные изменения в экономике и проводимая в последние годы политика в сфере межбюджетных отношений позволили добиться значительных результатов в обеспечении сбалансированности региональных финансов:

• снизился дефицит региональных и местных бюджетов до минимального с 2008 года уровня (12,5 млрд. руб.);
• сократилось количество и объем дефицита «дефицитных субъектов»: 56 регионов с дефицитом 201 млрд. рублей в 2016 году против 76 регионов с дефицитом 371 млрд. рублей в 2015 году;
• сократился уровень долговой нагрузки: отношение госдолга к собственным доходам снизилось на 2,7 п.п. до 33,8%, а долговая нагрузка по рыночному долгу снижается второй год подряд: с 22,0% в 2015 году до 18,2% в 2016 году;
• уменьшилось количество субъектов с неустойчиво высоким уровнем госдолга (выше 100% собственных доходов): с 14 в 2015 году до 8 в 2016 году.

Объем государственного долга в 2017 году сократился в 49 регионах России, в 31 регионе - вырос, в пяти - не изменился, при этом в семи регионах объем госдолга превышает собственные доходы бюджета, свидетельствуют результаты исследования уровня долговой нагрузки регионов³.

³ Официальный сайт казначейства России. - http://www.roskazna.ru/

Для составления рейтинга субъектов по уровню долговой нагрузки, который отражает картину распределения региональных долгов и их динамику в 2017 году, эксперты РА «Рейтинг» использовали данные Федерального казначейства и Минфина РФ о долговых обязательствах и доходах региональных бюджетов. В качестве меры долговой нагрузки применено отношение государственного долга субъекта РФ на 1 января 2018 года к налоговым и неналоговым доходам регионального бюджета за 2017 год⁴.

⁴ Рейтинговое агентство RAEX «Эксперт РА». - http://www.raexpert.ru/

Общий уровень долговой нагрузки регионов, продолжается снижаться второй год подряд. Отношение суммарного госдолга регионов на 1 января 2018 года к суммарному объему налоговых и неналоговых доходов за 2017 года составило 30,5%, что на 3,3 процентных пункта ниже, чем по итогам предыдущего года. Но разброс показателей между регионами велик и варьирует от 0% в Севастополе и Сахалинской области до 225,7% в Мордовии. Положительные тенденции специалисты фиксируют в 61 российском регионе, и связаны они как с увеличением налоговых и неналоговых доходов, так и с сокращением объема государственного долга. Лидером по положительной динамике стала Астраханская область, где долговая нагрузка сократилась на 38,1 п.п. за счет роста налоговых и неналоговых доходов на 30,9%, а также снижения госдолга на 5,9%. Кроме того, более чем на 20 процентных пунктов долговая нагрузка снизилась в Кемеровской, в Белгородской и в Вологодской областях. В 15 российских регионах долговая нагрузка сократилась на 10-20%.

Уровень долговой нагрузки вырос в 22 субъектах РФ, из них в семи - более чем на 10%. Самый существенный прирост показала Республика Мордовия, нарастив долговое бремя на 49,7 процентных пункта. В Кабардино-Балкарской Республике долговая нагрузка выросла на 39,8 процентных пункта, а в Чукотском автономном округе – на 20,4.

Объем долговой нагрузки субъектов РФ в 2017 году представлен на рис. 2.

¹ РИА Новости МИА Россия сегодня. Рейтинг субъектов РФ по уровню долговой нагрузки - итоги 2017 года. - http://www. ria.ru/infografika/

В целом количество регионов, в которых госдолг превышает налоговые и неналоговые доходы бюджета, сократилось с восьми до семи, свидетельствует исследование. Помимо Мордовии, Хакасии, Костромской области и Карелии, которые не первый год входят в замыкающую рейтинг группу, объем госдолга превышает собственные доходы также в Кабардино-Балкарии, Орловской и Псковской областях. Мордовия продолжает устанавливать антирекорды, и уже не первый год замыкает рейтинг по долговой нагрузке регионов РФ. По данным составителей рейтинга, если годом ранее можно было отметить какие-то позитивные изменения, то по итогам 2017 года найти их не удалось. Долговая нагрузка на региональный бюджет выросла почти на 50 процентных пунктов, при этом объем госдолга увеличился на 24,3%, а налоговые и неналоговые доходы бюджета снизились на 3,1%.

В конце января 2018 года стало известно о том, что из-за высокой долговой нагрузки в Хакасии и Костромской области введено казначейское сопровождение, что должно помочь контролировать региональные расходы. Фактически это первый практический случай признания неудовлетворительного качества управления региональными финансами, но данная мера, по мнению экспертов, в полной мере не сможет помочь, так как необходимо решать проблему пополнения региональной казны.

В ходе проведенной работы в Хакасии произошли некоторые позитивные изменения. Во-первых, долговая нагрузка снизилась до 136,4% (-9.1 п.п.). Во-вторых, в долговой структуре произошли заметные изменения. Ранее эксперты отмечали перекос в сторону коммерческих кредитов и облигационных займов, но по итогам 2017 года региональные власти полностью расплатились по коммерческим займам и воспользовались возможностью кредитования по линии Минфина РФ, что в перспективе должно снизить нагрузку на региональный бюджет за счет более низкой стоимости обслуживания таких кредитов. В-третьих, налоговые и неналоговые доходы бюджета выросли на 14,7%, что выше прироста объема республиканского госдолга (+7,6%)².

² Рейтинговое агентство RAEX «Эксперт РА». - http://www.raexpert.ru/

В Костромской области также фиксируют некоторые позитивные изменения: долговая нагрузка снизилась до 135% (-8,3 п.п.) за счет опережающего роста налоговых и неналоговых доходов бюджета (9,4%) относительно роста объема регионального госдолга (+3,1%).

В целом же в 47 регионах РФ государственный долг на 1 января 2018 года превышает 50% от объема налоговых и неналоговых доходов бюджета, из них в 32 субъектах РФ госдолг превышает 70% собственных доходов. По сравнению с предыдущим годом количество регионов в этой группе сократилось - на 1 января 2017 года в 54 регионах РФ госдолг превышал 50% налоговых и неналоговых доходов, из которых отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам составляло более 70% в 36 регионах. По-прежнему в девяти российских регионах эксперты зафиксировали низкий уровень долговой нагрузки, но их состав по сравнению с прошлым годом немного изменился. В Сахалинской области и Севастополе государственный долг по-прежнему отсутствует. В лидирующую группу, где государственный долг составляет менее 10% от объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов, также входят Тюменская область, Москва, Ленинградская область, Алтайский и Приморский края, Санкт-Петербург, а также Республика Крым, которая заняла место Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Всем регионам в группе, за исключением Санкт-Петербурга, удалось сократить свою долговую нагрузку.

С 1 января 2018 года запускается программа реструктуризации бюджетных кредитов, выданных регионам в 2015-2017 годах. В зависимости от динамики доходов консолидированных бюджетов для каждого региона изменится срок их погашения, увеличившись на 7-12 лет. Данная мера позволит регионам высвободить ресурсы для покрытия своих бюджетных расходов без наращивания госдолга и снизить уровень дефицита бюджетов, что должно положительно сказаться и на динамике долговой нагрузки. С другой стороны, в 2018 году у регионов не будет возможности кредитоваться за счет средств федерального бюджета, а значит, в отдельных случаях не исключено наращивание доли коммерческих кредитов или облигационных заимствований бюджетов бюджетной системы РФ.