Бюджетная политика и особенности бюджетного процесса в Российской Федерации

Зимарин К.А.
кандидат экономических наук,
докторант экономического факультета
ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»,
сотрудник ВТБ-групп, Россия, г. Москва
Закирова Ю.А.
экономический факультет
ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»,
Россия, г. Москва
Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика
№2 (8) 2014

Значение государственного бюджета для экономики страны и общественного сектора в частности трудно переоценить: государственный бюджет - это основной инструмент государства в централизации и перераспределении валового общественного дохода. В Бюджетном кодексе Российской Федерации дается следующее определение бюджета: бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].

Бюджет - один из важнейших инструментов координации экономической жизни государства. Он позволяет размещать ресурсы во всем народном хозяйстве таким образом, чтобы это распределение соответствовало представлениям о рациональности и эффективности и о проводимой в государстве на определенный момент экономической политике. Направляемые через бюджет средства могут стимулировать развитие производительных сил страны и способствовать техническому прогрессу, что усилит экономический потенциал государства. Финансирование, осуществляемое из средств государственного бюджета, может использоваться для любых позитивных процессов в самых различных сферах экономической деятельности. Это является уникальной чертой, присущей только государственному бюджету, а возможный масштаб воздействия и широта возможностей по перераспределению денежных ресурсов в экономике в разы превышает возможности каких-либо иных регуляторов. Все это делает бюджет одним из важнейших инструментов проведения как структурных реформ в экономике страны, так и стимулирования стабильного роста. Даже в максимально либеральных моделях национальных экономик, таких как в США, расходы государства имеют большое значение в структуре инвестиций в основной капитал и косвенно влияют на весь реальный сектор экономики [2].

Бюджет составляет основу финансовой деятельности государства и позволяет контролировать поступление доходов в форме налоговых и неналоговых платежей и займов, с одной стороны, и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи - с другой. Размеры налогов и займов определяются законами воспроизводства и зависят от количественных и качественных параметров совокупного дохода общества. Все это предопределяет тесную взаимосвязь между производством, фискальной и бюджетной политикой государства. Из этого следует, что все экономические проблемы в бюджете страны являются следствием проблем доходных источников бюджета, то есть состояния налоговых и кредитных отношений, которые, в свою очередь, зависят от производства. Можно сделать весьма очевидный вывод: любые кризисные процессы государственного бюджета связаны с кризисными явлениями в производстве и обращении.

Доходная часть бюджета образуется в основном за счет налогов и займов, а расходная часть может отличаться в разных странах. В большинстве стран она включает расходы на содержание государственного аппарата и вооруженных сил страны, финансирование национального хозяйства и социальной инфраструктуры (включая такие сферы, как наука, просвещение, здравоохранение и социальное обеспечение), затраты на обслуживание государственного долга (выплаты процентов по государственному долгу). Структура расходной части государственного бюджета во многом зависит от текущих потребностей государства в конкретный момент времени. До последнего времени общемировой тенденцией был рост государственных расходов на увеличение финансирования различных социальных программ. Это обусловлено тем, что именно государство выполняло функцию по гарантированию определенного уровня жизни всем гражданам страны и функцию социального перераспределения.

Таким образом, можно определить основные функции бюджетной политики государства [3]. В первую очередь это фискальная функция: в рамках функционирования бюджетной системы страны создается финансовая база функционирования всего государства. Во-вторых, это функция экономического регулирования: государство использует налоги (основной источник доходов государственного бюджета) для проведения своей экономической политики. И в-третьих, это социальная функция, поскольку бюджет страны используется для перераспределения национального дохода. При этом задача государства состоит в осуществлении перераспределения общественных доходов между различными отраслями экономики и категориями граждан путем предоставления бюджетных средств, в том числе для исполнения принятых перед населением социальных обязательств [4].

Важно отметить, что вся совокупность принимаемых и осуществляемых органами власти решений, относительно основных направлений развития бюджетных отношений и выработки конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства в целом находит отражение в понятии бюджетной политики. Бюджетная политика государства должна соответствовать экономическим тенденциям и реалиям. Встроенная в рыночную систему, она формируется с учетом рыночных цен, уровня доходности, финансового и налогового потенциала субъектов рыночного хозяйства [5].

Далее рассмотрим основные экономические категории, которые имеют первостепенное значение для выбора и проведения бюджетной политики государства.

Равенство доходов и расходов бюджета означает сбалансированность политики. Если имеет место превышение расходов над доходами, то говорят о наличии дефицита бюджета, обратная ситуация соответствует профициту бюджета. Дефицит бюджета может возникнуть из-за целого ряда причин: роста военных расходов, стагнации, спадов и депрессий в экономике страны, прямым следствием чего является значительное снижение поступлений в доходную часть бюджета и возможное одновременное расширение расходной части государственного бюджета. Дефицит бюджета может образовываться вследствие осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он не является отражением кризисного течения общественных процессов, а, скорее, становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства. Следовательно, сам по себе дефицит не является проблемой, а является, скорее, неким отражением процессов, происходящих в экономике.

Существует два основных способа покрытия отрицательного сальдо государственного бюджета: государственные займы и эмиссия новых денег. Заимствования, в свою очередь, также делятся на два типа: внешнее и внутреннее. Оба вида являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. Для этого используются различные финансовые инструменты: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от банков, а также международных организаций развития и правительств [6]. Внутреннее и внешнее заимствования оказывают различное влияние на финансовые ресурсы страны, платежный баланс и экономическую активность в стране. Кроме того, заимствования могут существенно влиять на доходы, спрос, занятость, цены и денежно-кредитное обращение. Рассмотрим возможные последствия использования внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета более подробно.

Последствия использования внутреннего финансирования дефицита бюджета во многом зависят от состояния экономики и частного сектора в момент принятия решения об использовании такого типа финансирования. Отрицательным последствием использования внутреннего финансирования дефицита является увеличение спроса на деньги, следствием чего станет повышение равновесной величины процентной ставки, что ведет к сокращению инвестиций. Очевидно, что увеличение внутренних заимствований создает дополнительные препятствия для кредитования банками экономики, что приводит к «эффекту вытеснения инвестиций» и отрицательно влияет на экономический рост. Кроме того, необходимо учитывать, что финансирование дефицита за счет внутренних заимствований имеет определенные финансовые и политические пределы и может угрожать стабильности национальной валюты и независимости центральных банков [7].

Внешние заимствования по природе своей и характеру воздействия на экономику страны в значительной степени отличаются от внутренних заимствований. При данном типе финансирования дефицита государственного бюджета не происходит изъятие средств из секторов экономики, наоборот, происходит увеличение финансовых ресурсов страны. Эти средства могут быть направлены на приобретение товаров и услуг национального производства, что приводит к увеличению суммарного спроса со стороны государства, либо на оплату государственных закупок за рубежом, возврат ранее полученных кредитов, выплату процентов по внешним займам и другие цели. Характерной чертой внешнего заимствования является существенное опосредованное воздействие на поведение субъектов национального хозяйства в отношении расходов, потребления, сбережений, инвестиций, импорта и приобретения финансовых обязательств. Несмотря на очевидные положительные характеристики внешнего заимствования, у данного способа покрытия дефицита имеется и весьма существенный недостаток - страна попадает в «ловушку» заемного финансирования. Мировая практика показывает, что из состояния «жизни в долг» очень сложно выйти и что хроническое увеличение внешней задолженности является несправедливым по отношению к будущим поколениям.

Совсем иной характер имеет инфляционный тип финансирования дефицита государственного бюджета, суть которого состоит в денежной эмиссии. Он не приводит к уменьшению инвестиций в экономике, росту внешнего долга или другим отрицательным последствиям, характерным для неинфляционных типов покрытия дефицита бюджета. Эмиссия новых денег является стимулирующим способом финансирования дефицита, способствуя одновременно увеличению государственных расходов и совокупного спроса в экономике. Денежная эмиссия имеет один основной недостаток - она негативно сказывается на показателе инфляции, что для российской экономики является весьма актуальным. Следовательно, покрывать дефицит бюджета путем «печатания» необходимых денег, без угрозы для функционирования экономики страны, можно лишь в весьма ограниченном масштабе.

Рассмотрев основные вопросы теории реализации бюджетной политики, перейдем к описанию ключевых особенностей бюджетного процесса в Российской Федерации.

Бюджетное устройство Российской Федерации определяется исходя из положений Бюджетного кодекса страны и включает три элемента: бюджетную систему РФ, бюджетную классификацию и принципы бюджетной системы РФ. Одним из определяющих факторов при построении бюджетной системы страны является форма территориально-политического устройства государства. Бюджетная система Российской Федерации является трехуровневой, что предопределяется федеративным типом государственного устройства. Первый уровень образуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ. Второй уровень состоит из бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень бюджетной системы страны образуют местные бюджеты, которые включают бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений.

Бюджетная политика России формируется на федеральном уровне. Президент РФ определяет цели финансовой политики и подписывает бюджетный план. Федеральное Собрание РФ устанавливает налоги, сборы, налоговые платежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финансовое законодательство (БК РФ, НК РФ) и осуществляет другие функции. Непосредственно разработкой федерального бюджета и координацией процесса управления государственными финансами занимается Правительство РФ. Реализацию финансовой политики осуществляет Минфин РФ, кроме того, обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики в России.

Основные приоритеты и направление бюджетной политики определяются Президентом РФ (ежегодно публикуется Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике), разрабатываются по поручению Правительства РФ Минфином РФ. В бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики [8]. В качестве основных целей и задач бюджетной политики в указанный период и на дальнейшую перспективу были названы:

• обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает в том числе сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции;
• координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования (стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием; перераспределение ресурсов в пользу эффективных направлений государственной политики);
• обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов;
• разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций;
• повышение качества человеческого капитала (работа по приоритетным национальным проектам).

В качестве основных приоритетов бюджетных расходов были обозначены:

• повышение эффективности социальной защиты населения (программа развития пенсионной системы, проблема старения нации и др.);
• повышение фондов оплаты труда работников бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащих;
• развитие образования, здравоохранения и социального обслуживания (национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», национальный проект «Здоровье» и др.);
• обеспечение обороноспособности страны (Государственная программа вооружения на 20112020 годы);
• реформа органов внутренних дел;
• развитие транспортной инфраструктуры;
• оптимизация масштабов и форм поддержки экономики (поддержка инновационных проектов и др.).

Кроме того, в Послании обозначены основные направления налоговой политики и принципы формирования доходов бюджетной системы, а также политика в сфере межбюджетных отношений. Если Послание Президента касается лишь основных направлений бюджетной политики, то основные направления бюджетной политики, публикуемые Минфином РФ, носят комплексный и более информативный характер. Они раскрывают все составляющие бюджетной политики государства. Анализ основных параметров и показателей бюджетной политики строится на основе сопоставления суммарных показателей консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов (ГВБФ). Данные по консолидированному бюджету Российской Федерации представляют информацию о состоянии федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов федерации, что позволяет проводить анализ и делать выводы о состоянии бюджетной системы России в целом.

Проведенный нами анализ основных показателей социально-экономического положения в РФ показывает, что существует целый комплекс рисков, которые угрожают стабильности бюджетной системы. Основными из них являются: риск бюджетного дефицита; риск неисполнения социальных обязательств государства; риски, вызванные неразвитостью институтов и сырьевой зависимостью отечественной экономики. Указанные риски связаны между собой, следствием чего является невозможность снижения одного риска без существенных общих позитивных изменений. Однако снижение хотя бы части указанных рисков является обязательным условием для осуществления модернизации отечественной экономики и, в конечном итоге, перехода к новой модели социально-экономического развития, и ключевую роль в этих процессах может и должна сыграть проводимая государством бюджетно-налоговая политика.

В заключение отметим, что бюджет, являясь основным инструментом государства в централизации и перераспределении валового общественного дохода, составляет основу финансовой деятельности государства и исполняет роль координатора экономической жизни. Государственный бюджет выполняет целый ряд функций, в том числе фискальную, социальную и функцию экономического регулирования. Бюджет может быть дефицитным либо профицитным. Вне зависимости от природы дефицита он должен быть профинансирован, для чего существуют инфляционный и неинфляционые способы покрытия дефицита в виде внутренних и внешних заимствований. Решение об использовании того или иного метода либо о комбинировании различных методов покрытия дефицита, которые могут разнонаправленно воздействовать на экономический рост и стабильность национальной экономики, является одной из составляющих бюджетной политики государства. Бюджетная политика отражает всю совокупность принимаемых и осуществляемых органами власти решений относительно основных направлений развития бюджетных отношений и выработки конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства в целом и является ключевым звеном экономической политики государства.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, ст. 6.

2. Электронный ресурс. - Режим доступа: http://expert.ru/2012/12/7/sotsialnoe-gosudarstvo-novaya-karta-mira/.

3. Ахинов Г.А., Мысляева И.Н. Экономика общественного сектора: учебник. - М.: ИНФРА-М, 2011. - С. 190-191.

4. Ахинов Г.А., Нестеров А.Е., Савельева Е.В. Сравнительный анализ бюджетного финансирования социальных услуг // Вестник Уфимской государственной академии экономики и сервиса. - 2012. - № 1 (1). - С. 69-76, 75.

5. Сенчагов В. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста // Вопросы экономики. - 2007. - № 5. - С. 65, 68-80.

6. Экономика общественного сектора: учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. -М.: ИНФРА-М, 2010. - С. 488.

7. Мищенко С.В. Механизмы координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2012. - № 2. - С. 23.

8. Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/8192.