Налоговое стимулирование инвестиций в разработку техногенных месторождений минерального сырья

Юмаев М.М.,
государственный советник II класса,
доктор экономических наук
Финансы,
№8 2014

Самые прогрессивные технологии добычи и пере-работки минерального сырья в среднем по миру позволяют использовать не более 3% горной массы, извлеченной из недр, остальная идет в отходы. Только при обогащении комплексных руд теряется до 50% цветных металлов, а получению 1 т цветных металлов сопутствует 1-3 тыс. т «вмещающих и вскрышных пород», до 100 т «хвостов обогащения». При извлечении редких элементов отходы добычи и обогащения превышают целевой продукт в миллионы раз.

Потребность в сырье для обрабатывающего сектора сохраняется, но имеется значительный потенциал техногенных ресурсов, ныне не используемый.

Об инвестициях в разработку техногенных месторождений

Горнодобывающими производствами в России накоплены десятки миллиардов тонн отходов, включая отвалы перерабатывающих производств. Наибольшие объемы отходов сосредоточены в Уральском федеральном округе (на долю Свердловской области приходится до 30% отходов в РФ), районе Курской магнитной аномалии, Тульской и Рязанской областях.

Отвалы перемытых песков, образованные в результате разработки россыпных месторождений Магаданской области, составляют 1,5 млрд. м3 и, по оценкам, содержат около 500 т золота.

В Мурманской области ежегодно складируется более 150 млн т отходов, общий объем которых к настоящему времени достиг 8 млрд т.

Однако для того, чтобы привлечь инвесторов к их разработке, необходимо комплексное решение проблем экономического и правового характера. Главная из них — сложность проведения оценки экономической эффективности разработки техногенных залежей.

С одной стороны, в числе факторов, увеличивающих затраты на разработку техногенных месторождений и определяющих отсутствие заинтересованности потенциальных инвесторов в их разработке, приводятся:

• более низкое качество техногенного сырья по сравнению с природными месторождениями, которое со временем еще более снижается;
• сложность и дороговизна извлечения твердых компонентов, обусловленная физико-химическими свойствами сырья;
• невостребованность определенных видов сырья при наличии существенных объемов;
• экологические риски.

С другой стороны, следующие факторы способны существенно снизить затраты на освоение техногенных месторождений:

• расположение отвалов и отходов в районах с развитой промышленной и транспортной инфраструктурой;
• размещение техногенных месторождений не в недрах, а преимущественно на земной поверхности;
• раздробленное состояние горной массы;
• развитие новых технологий добычи и переработки минерального сырья;
• рост цен на товарную продукцию;
• наличие горнодобывающих и перерабатывающих мощностей.

Примеры вовлечения отходов в промышленный оборот немногочисленны, но их стоит перечислить.

Подготовлены к освоению формировавшиеся длительное время техногенные запасы меди и никеля Аллареченского месторождения (Мурманская область); месторождения озера Барьерное в Норильском горнопромышленном районе, используемого для охлаждения печей никелевого завода; шлакоотвалов Среднеуральского медеплавильного завода и др.).

Осуществляется доизвлечение ценных компонентов из отходов обогащения Ковдорского ГОКа (апатитовый и бадделеитовый концентраты) и «лежалых хвостов» Джидинского ГОКа (минералы вольфрама).

В Северо-Западном федеральном округе реализован проект вовлечения в комплексную переработку лежалых отвалов гранитного сырья с получением высококачественного товарного щебня — сырья для строительной промышленности.

На Дальнем Востоке разработаны проекты доизвлечения россыпного золота из песчаных отвалов с получением концентрата, содержащего до 95% золота.

Скальные породы вскрыши используются для получения строительного щебня, при производстве бетона, для рекультивации хвостохранилищ или карьеров; пески — при производстве силикатного кирпича, в строительных работах и литейном производстве; мел — при производстве извести, цемента, удобрений, красок, как сырье для химической, бумажной, пищевой и парфюмерной промышленности.

Помимо того, отходы обогащения используются для производства силикатного кирпича, керамической плитки, черепицы, бетона и других строительных материалов.

Тем не менее, масштабы вовлечения техногенных отходов в хозяйственный оборот недостаточны, при этом наличие значительных их объемов создает экологические проблемы. Как отмечалось выше, в результате длительного хранения горнопромышленных отходов ухудшается их качество как источника минерального сырья, ценность техногенных запасов падает, техногенные скопления становятся источниками загрязнения окружающей среды.

С точки зрения правового регулирования основной проблемой для вовлечения в разработку техногенных запасов является приравнивание их разработки к пользованию недрами со всеми процедурами, предусмотренными Законом РФ «О недрах» и связанными с постановкой запасов на государственный баланс запасов полезных ископаемых: утверждение нормативов потерь, получение горного отвода, лицензий на маркшейдерские работы, составление ежегодных планов горных работ и др.

Создает трудности и распространение на отвалы и отходы горнодобывающей промышленности действие Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Так, отнесение всей горной массы отвалов к от-ходам влечет за собой необходимость внесения платы за обращение с отходами, однако, сама горная масса в дальнейшем может вовлекаться в хозяйственную деятельность и, таким образом, пользователь недр обязан вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении не отходов, а общераспространенных полезных ископаемых, при том, что переход права собственности из государственной в частную имеет место только в отношении основного полезного ископаемого. Нечеткость формулировок главы 26 НК РФ в данной ситуации может привести к налогообложению уже использованных вскрышных пород.

В целях совершенствования государственного регулирования использования техногенных отходов Минприроды России разработаны поправки к проекту федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами».

Поправки предполагают введение в Закон РФ «О недрах» понятия «техногенное образование» как скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащего полезные ископаемые, являющиеся отходами горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах.

Предусматривается также, что право собственности на отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образовавшиеся в процессе пользования недрами, принадлежит пользователю недр, если иное не установлено лицензией. Право собственности на указанные отходы может быть приобретено другим лицом на основании гражданско-правовых сделок. При этом прекращение права пользования недрами не влечет прекращения ранее приобретенного права собственности на отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

В иных случаях право собственности на указанные отходы предусматривается закрепить за государством.

Вводится государственный реестр техногенных образований, используемых для целей недропользования как систематизированный свод документированных сведений о собственниках отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, о составе и использовании (планируемом использовании) техногенных образований.

Предлагается также исключить из сферы применения Федерального закона «Об отходах производства и потребления» геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых техногенных образований, а основания для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении указанной деятельности — из Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Принятие указанных поправок позволит решить отдельные административно-правовые и, отчасти, - экономические проблемы вовлечения техногенных отходов в освоение, но для расширения масштабов освоения техногенных отходов, по нашему мнению, требуется еще и существенное совершенствование фискальных инструментов.

Налоговое стимулирование инвестиций в разработку техногенных месторождений

В Российской Федерации, по оценкам экспертов, в отходах медной, свинцово-цинковой, никелькобальтовой, вольфрамо-молибденовой, оловянной, алюминиевой промышленности сосредоточено более 8 млн. т меди, 9 млн. т цинка и иных полезных компонентов. При этом Минприроды России оценивает разведанные запасы меди в 67 млн. т при годовой добыче 0,8 млн. т, цинка - 42 млн. т при годовой добыче 0,4 млн. т.

При условии полного вовлечения в хозяйственный оборот полезных компонентов техногенного сырья увеличение объемов производимой в Российской Федерации промышленной продукции могло бы составить около 10 трлн. руб. Что это даст бюджету? За весь период разработки данной категории техногенных запасов необходимо будет внести в бюджет в виде налогов около 300 млрд., или около 20 млрд. в год. Причем указанная годовая величина налогов сопоставима с суммой налогов, поступающих от всего сектора добычи цветных металлов

Существенный экономический потенциал сосредоточен во вскрышных и вмещающих породах. Помимо содержащихся в них полезных компонентов указанные породы представляют собой самостоятельную группу сырья, используемого в строительной промышленности. В отраслях по добыче твердых полезных ископаемых накоплены десятки миллиардов тонн отходов, и, учитывая, что для производства строительных материалов пригодны до 70% отходов, их вовлечение в разработку, по приблизительным оценкам, позволит увеличить стоимость производимой промышленной продукции на сумму порядка 6 трлн. руб. В действующих условиях налогообложения этому будет сопутствовать уплата налогов в сумме более 200 млрд. руб.

При вовлечении в хозяйственный оборот отходов промышленности нерудных строительных материалов, оцениваемых в 2012 г. в 263 млн т, налоги составят около 1 млрд.

Значительные запасы цветных, драгоценных и редких металлов содержатся в альтернативных источниках минерального сырья. По экспертной оценке, только в высокомолекулярном сырье Оренбургского нефтегазоконденсатного месторождения содержание указанных металлов составляет до 12 кг/т. При прогнозных оценках геологических запасов сырья в этом месторождении в 2,59 млрд т стоимость металлов за весь период разработки соответствующих запасов может составить приблизительно 5 трлн руб., или 20% по отношению к стоимости добытых углеводородов (по цене нефти). Налоги при этом могут достигнуть 200 млрд.

Таким образом, техногенные запасы могут дать ежегодный прирост ВВП порядка 2 трлн руб. Сдерживающим фактором для развития этого направления производственной деятельности является необходимость уплаты налогов в таком же порядке, как и при добыче полезных ископаемых из природных высокоэффективных запасов минерального сырья.

В действующей системе налогообложения добывающих отраслей налоговые послабления и стимулы для рационального использования отходов добычи и переработки существуют только в механизме налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).

В частности, от НДПИ освобождаются (облагаются по нулевой ставке) полезные ископаемые, которые:

• извлечены из собственных отходов горнодобывающего производства;
• извлечены из «чужих» отходов, но в пределах нормативов содержания в указанных отходах;
• направляются в отходы горнодобывающего производства в связи с отсутствием технологии извлечения из вскрышных (вмещающих) пород.

В иных случаях имеет место объект налогообложения и применяется общеустановленная ставка НДПИ. Например, не состоящие на государственном балансе запасов полезных ископаемых вскрышные и вмещающие породы могут рассматриваться в качестве объекта налогообложения, но только если они используются для строительства подъездных путей. Это обусловлено тем, что в НК РФ дано самостоятельное понятие добытого полезного ископаемого, которое не связано с фактом постановки минерального сырья на государственный баланс запасов полезного ископаемого, и в определенных случаях может быть применимо в отношении вскрышных и вмещающих пород. Кроме того, НК РФ предусматривает налогообложение добычи не только основных, но и попутных компонентов. Однако не все компоненты извлекаются и превращаются в товарный продукт, поэтому очевидно, что данные положения законодательства требуют уточнения.

В аналогичном порядке налогообложению подлежит и минеральное сырье, которое извлечено из недр при проведении на участке недр работ, не связанных с добычей полезных ископаемых, например при строительстве подземных хранилищ, тоннелей и т.п. Дискуссионным представляется и вопрос о налогообложении при разработке отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образовавшихся в результате деятельности иных лиц.

Ниже (см. таблицу) приведены основания для общего и льготного налогообложения добычи при образовании и использовании отходов горнодобывающего производства.

В то же время обратим внимание на сложившуюся практику налогообложения добычи твердых полезных ископаемых, когда налоговая база преимущественно определяется без учета ценности извлекаемых из недр полезных ископаемых и компонентов. Так, применение стандартов предприятия в целях налогообложения позволяет относить к полезному ископаемому сырую руду, а действующий порядок налогообложения многокомпонентных комплексных руд исключает из оборота фискальный потенциал попутных драгоценных металлов, которые облагаются в составе руды. Налог в указанных случаях рассчитывается с совокупности затрат на добычу, и налоговые обязательства таким образом занижаются как минимум в 2-3 раза.

Поэтому совершенствование системы налогообложения добычи должно быть комплексным, учитывать необходимость установления налоговой нагрузки на уровне, обеспечивающем изъятие дифференциальной горной ренты, с одной стороны, и введение налоговых стимулов для комплексного и рационального использования минерального сырья и продуктов его переработки - с другой.

Таблица 1. Условия налогообложения по НДПИ различных категорий полезных ископаемых

Во-первых, необходим переход на налогообложение добычи полезных компонентов (основных и попутных) исходя из их действительной оценки по ценам реализации соответствующих металлов (полезных компонентов), мировым ценам, либо на налогообложение по специфическим налоговым ставкам исходя из количества полезных компонентов, которые содержатся в добытом из недр минеральном сырье. Это касается первичной добычи.

При вторичной добыче (из техногенных место-рождений) НДПИ должны облагаться попутные компоненты, которые не упомянуты в лицензии на пользование недрами, но при условии, что они не облагались при первичной добыче.

Введение поэлементного налогообложения позволит получить дополнительные налоговые поступления только с драгоценных металлов, являющихся попутными компонентами в комплексных рудах, до 10 млрд. руб. в год.

Во-вторых, в качестве источника средств для разработки техногенных месторождений может быть предложен горный ликвидационный фонд - специальный фонд денежных средств, отчисления на формирование которого могут учитываться в затратах по налогу на прибыль организаций и размещаться в кредитных учреждениях. При этом полезные ископаемые, извлеченные из техногенных месторождений, разрабатываемых за счет средств горного ликвидационного фонда, должны освобождаться и от НДПИ.

В-третьих, следует оценить перспективы и целесообразность введения особых правил налогообложения при образовании и использовании техногенных запасов минерального сырья, которые включают:

• освобождение от налогообложения извлеченных из техногенных месторождений полезных ископаемых, а также прибыли, полученной при реализации произведенной из них продукции;
• распространение на деятельность по разработке техногенных месторождений полезных ископаемых режима особых экономических зон, льгот по имущественным налогам, а также льгот, предусмотренных для участников региональных инвестиционных проектов;
• введение иных льгот и преференций, связанных с приобретением и эксплуатацией оборудования природоохранного назначения при осуществлении указанной деятельности.

Особые правила налогообложения могут вводиться на весь период разработки техногенного месторождения либо на период до достижения окупаемости проекта.

Условием применения этих правил должно являться применение инновационных технологий, предварительная экономическая эффективность которых подтверждена компетентным государственным органом.

Для организаций, которые применяют традиционные способы извлечения полезных ископаемых, не требующие дополнительных затрат по сравнению с инновационными технологиями, особые правила налогообложения при разработке техногенных месторождений полезных ископаемых могут быть ограничены предоставлением горного налогового кредита.

Реализация названных мер (в совокупности с мерами правового регулирования) позволит более эффективно задействовать потенциал техногенных запасов минерального сырья, обеспечив рост годового ВВП примерно на 1%, увеличить число рабочих мест и занятость, поступления дополнительных доходов в бюджетную систему. При прогнозируемом Минэкономразвития России росте ВВП в 2014 г. не более чем на 0,6% стимулирование разработки техногенных запасов даст весьма существенную прибавку для роста национальной экономики.