Региональные финансы: управленческий мониторинг

И.И. Ахокас,
исполнительный директор
некоммерческого партнерства
«Сообщество финансистов Карелии»
А.С. Колесов,
ведущий научный сотрудник
Центра бюджетного мониторинга
Петрозаводского государственного университета,
кандидат экономических наук И.М. Турновская,
финансовый директор
ООО «Консалтинговая компания
«ИТА - Консалтинг»
Финансы
№5, 2015

Задача повышения качества управления общественными финансами, в том числе на региональном уровне, всегда была важной задачей государственной политики. Она стала особенно актуальной в настоящее время в связи с бюджетными проблемами, обусловленными экономическими трудностями развития страны, вызванными как внутренними, так и внешними причинами.

Качество - это совокупность свойств, признаков предмета, характеризующих его соответствие предназначению и предъявляемым к нему требованиям, а также способность удовлетворять потребностям и запросам пользователей. А качество управления от ражает степень совершенства процесса управления на всех этапах деятельности системы, в т.ч. и на уровне управления региональными финансами.

Многие субъекты РФ давно внедрили практику управленческого мониторинга в сфере региональных и муниципальных финансов. Так, в Карелйи уже более 10 лет проводятся мониторинг и оценка качества управления муниципальными финансами. За прошедшие годы изменялись и совершенствовались принципы, показатели и механизмы оценки качества управления финансами. Также в РК с 2008 г. проводится мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия, краткая суть которого заключается в анализе и оценке совокупности процессов, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств, которые охватывают все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).

Результаты данных мониторингов являются основой для поощрения органов местного самоуправления и главных распорядителей бюджетных средств, способствуют обеспечению органов власти и местного самоуправления информацией о состоянии процесса управления финансами. Они стимулируют субъекты бюджетного процесса к внедрению новых, более современных инструментов и методов управления общественными финансами, а также оказывают влияние на общие показатели, характеризующие качество исполнения бюджетов.

На государственном уровне также с 2011 г. осуществляется оценка качества управления региональными общественными финансами. В конце августа 2014 г. на официальном сайте Министерства финансов РФ в четвертый раз опубликованы результаты мониторинга и оценки качества управления региональными финансами [5], осуществляемые в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Минфина России от 3.12.2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» [4], (с изменениями от 18.07.2013 г. [3]).

Данный Порядок на этапе его принятия и внедрения в 2010—2011 гг., по нашему мнению, сыграл определенную положительную роль в вопросах разработки и принятия нормативных правовых актов субъектов РФ, требуемых для реализации принятых поправок в Бюджетный кодекс РФ. В первую очередь - это положения, связанные с переходом на трехлетний бюджет, и положения, связанные с изменением типов государственных и муниципальных учреждений.

В 2013 г. в Порядок внесены изменения, основная суть которых заключается во введении в пере чень оценки индикаторов, связанных с достижением субъектами РФ целевых значений показателей по соотношению средней заработной платы различных категорий работников государственного сектора к средней заработной плате в субъекте РФ, установленных в целях выполнения указов Президента РФ от 7.05.2010 г.

Для мониторинга качества управления региональными финансами в 2013 г. по семи направлениям использовались индикаторы качества:

• бюджетного планирования (17,5% от комплексной оценки);
• исполнения бюджета (17,5% от комплексной оценки);
• управления долговыми обязательствами (15 % от комплексной оценки);
• финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями (15% от комплексной оценки);
• управления государственной собственностью и оказания государственных услуг (15% от комплексной оценки);
• прозрачности бюджетного процесса (7,5% от комплексной оценки);
• выполнения указов Президента РФ от 7.05.2012 г. (12,5% от комплексной оценки).

В каждом их этих направлений мониторинга имеется еще от 6 до 10 показателей, которые должны оценивать увеличение, уменьшение или достижение целевых значений итогов бюджетной политики субъектов РФ.

В Российской Федерации каждый из регионов является в какой-то степени уникальным с точки зрения подходов к управлению государственными средствами. Поэтому, с нашей точки зрения, этот аспект необходимо учитывать как в самом порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, так и при выборе части применяемых индикаторов.

Вместе с тем создаваемый на основе единой оценки качества управления региональными финансами рейтинг выявляет проблемы и стимулирует субъекты РФ к внедрению новых технологий в процесс управления финансами, стимулирует к обмену опытом друг с другом по поиску оптимальных методов и решений в бюджетном процессе.

Конечно, индикаторы, отражающие точность прогнозирования доходов субъекта РФ, уровень долговой нагрузки, приемлемость уровня риска исполнения расходных обязательств в связи с погашением долга, отношение прироста расходов бюджета, не обеспеченных приростом доходов, эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований являются важнейшими для оценки и их сопоставления по субъектам РФ. Эти показатели действительно отражают результаты качества управления финансами органами власти субъектов РФ, выявляют имеющиеся проблемы и позволяют принимать меры по их устранению или смягчению.

Поскольку данная комплексная оценка качества управления региональными финансами осуществляется в соответствии с утвержденными формулами, ее возможно рассчитать. Выполненные нами расчеты комплексной оценки субъектов РФ по итогам за 2013 г. по предложенным Порядком формулам и сопоставление их с теми степенями качества, которые присваивает Минфин России, свидетельствуют о том, что присваиваемая отдельным субъектам РФ I (высокая) или II (надлежащая) степень качества не всегда подтверждается. Очевидно, что на результаты расчетов, влияют в какой-то степени субъективные «поправки».

Так, например, выполненный по Методике расчет оценки не подтверждает итогового рейтинга по г. Москве, который относит качество управления финансами этого субъекта РФ к группе с «высоким» качеством управления. В то же время выполненный нами по Методике расчет оценки свидетельствует о том, что этот субъект попадает в группу субъектов только с «надлежащим» качеством управления финансами. Причина такого «несоответствия» нам неизвестна.

Кроме того, обращает внимание включение в группу субъектов с «высоким» качеством управления Кемеровской, Кировской областей, Башкирии, Ямало-Ненецкого автономного округа, а также в группу с «надлежащим» качеством управления финансами — Астраханской, Тульской и Мурманской областей и республики Марий-Эл. Результаты наших расчетов по утвержденной Методике предполагают отнесение указанных субъектов, соответственно, к группам с «надлежащим» и «высоким» качеством управления региональными финансами.

Далее рассмотрим содержание индикаторов качества управления региональными финансами и особенности самого мониторинга.

Во-первых, и самое главное, что, на наш взгляд, не может характеризовать качественные признаки при выборе индикаторов, это - наличие индикаторов, характеризующих исполнение законодательно установленных норм, т.к. действующее законодательство должно выполняться полностью и всеми. Однако в составе предложенных индикаторов имеется 11 таких показателей, составляющих 14,4% от комплексной оценки. То есть действие или бездействие органов власти субъектов РФ по исполнению федерального законодательства предлагаются для характеристики качества управления. Примерами таких индикаторов являются: «Наличие нормативных правовых актов, устанавливающих нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сферах образования, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта» (законодательством установлена необходимость утверждения нормативных затрат), «Размещение на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации закона о бюджете и отчета о результатах деятельности финансового органа субъекта Российской Федерации» (законодательством установлена необходимость размещения закона о бюджете и отчета об исполнении бюджета), «Проведение публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с установленным порядком» и другие.

Во-вторых, наличие в составе мониторинга качества управления региональными финансами индикаторов, используемых в составе иных общероссийских мониторингов, проводимых Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, приводит к дублированию оценки деятельности региональных органов власти. Количество таких показателей также - 11, или 22%. Таким образом, данный мониторинг становится частично как бы «мониторингом мониторингов». Примерами таких показателей являются: все индикаторы, характеризующие выполнение указов Президента РФ от 7.05.2012, «Уровень долговой нагрузки на региональный бюджет», «Удельный вес расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках целевых программ, в общем объеме расходов бюджета в отчетном финансовом году» и другие.

В-третьих, на наш взгляд, для оценки используются показатели, которые в определенной мере искажают оценку качественного управления региональными финансами (см. табл. 1).

Дополнить данный перечень можно индикаторами, которые свидетельствуют только о наличии тех или иных нормативных актов. Само же качество содержания таких документов не учитывается.

В-четвертых, отдельные из индикаторов имеют непрозрачный характер и не поддаются верификации. Поэтому субъекты РФ имеют возможность их искажения. Например, в Карелии значение индикатора «Удельный вес расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках целевых программ в общем объеме расходов бюджета в отчетном финансовом году» (в 2013 г.), по данным мониторинга, составляет 91,19%. В то время как согласно открытым данным, размещенным на официальных сайтах, в данном году в республике была утверждена только 1 госу дарственная программа из 18 намеченных к принятию.

А согласно закону РК «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Республики Карелия за 2013 год» [6] объем расходов по различным программам (включая участие республики в целевых и государственных программах РФ) составил 4157 млн. руб. из 28754 млн. руб. общего объема расходов, или их удельный вес составил лишь 14,5%. Более того, Раздел «Развитие программно-целевых методов управления» Бюджетного послания Главы Карелии на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов [7] предполагает в 2014 г. завершить работу по формированию всех госпрограмм в соответствии с Перечнем, утвержденным Правительством РК, и обеспечить формирование только примерно 70% расходов бюджета в 2015 году и в плановом периоде 2016 и 2017 гг. с использованием программного принципа.

Данный пример показывает, как можно «регулировать» качество оценки управления общественными региональными финансами без особых усилий со стороны властей отдельных субъектов РФ.

К этому типу индикаторов можно отнести и другие индикаторы. Так, показатель, характеризующий степень прозрачности бюджетного процесса, «Размещение на официальных сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации проектов нормативных правовых актов финансового органа субъекта РФ в соответствии с порядком проведения независимой антикоррупционной экспертизы», согласно данным мониторинга, в 2013 г. в 81 из 83 финансовых органов субъектов РФ имел значение «Выполнено». Однако на сайтах государственных органов той же Республики Карелия в 2013 г. имелся всего один проект нормативного правового акта финансового органа данного субъекта РФ.

Подобная практика формального мониторинга качества управления финансами распространяется на уровень муниципальных финансов. Согласно данным мониторинга качества управления региональными финансами за 2013 г. подобный мониторинг проводился в 79 из 83 субъектов РФ. Выборочное изучение отдельных региональных нормативных актов, устанавливающих критерии и индикаторы мониторинга качества управления муниципальными финансами, свидетельствует о формальном переносе системы федеральной оценки на республики, края и области. Например, также в Карелии в соответствии с Приложением 1 к Порядку осуществления мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами, утвержденным приказом Минфина РК [8], определяющим индикаторы качества управления муниципальными финансами в районах (городских округах), 34 из 37 индикаторов фактически являются «федеральными» индикаторами для мониторинга субъектов РФ.

Таблица 1. Анализ критериев оценки повышения качества управления региональными общественными финансами

В то же время, несмотря на наш критический анализ, безусловно, мониторинг качества управления является важным и перспективным инструментом влияния на качество регионального процесса руководства общественными финансами.

В этой связи для улучшения комплексной оценки качества управления региональными финансами, по нашему мнению, представляется необходимым:

• «автоматически» относить регионы, имеющие факты неисполнения федерального законодательства (в том числе несвоевременного принятия необходимых нормативных правовых актов) к субъектам Российской Федерации с низким качеством управления региональными финансами;
• осуществлять выбор критериев для комплексной оценки с точки зрения единых подходов для всей бюджетной системы, не применяя при этом различные требования к различным уровням бюджетной системы;
• повысить «объективизацию» мониторинга с определением круга уникальных для данного мониторинга критериев, имеющих норматив ные значения и их границы;
• исключить влияние формальных показателей, как не характеризующих содержание управления финансами, а значит, и не имеющих отношения к понятию «качество»;
• не использовать индикаторы, имеющие значение «да» или «нет», поскольку качество управления в любой сфере деятельности оценивается не наличием каких-либо решений, а их качеством, наличием положительного управляющего воздействия тех решений;
• осуществить выбор индикаторов с точки зрения отражения степени достижения не столько операционных, сколько тактических и особенно стратегических результатов.

Таким образом, можно констатировать, что процесс оценки качества управления региональными общественными финансами только начинается, поэтому требует дальнейшего совершенствования.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ.

2. Государственная программа РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4. 3. 213 г. № 293-р.

3. Приказ Министерства финансов ФР от 18.07.2013 г. №189 «О внесении в Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, утвержденными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 3 декабря 2013 года №552».

4. Порядок осуществления мониторинга и оценка качества управления региональными финансами утвержденный приказом Министерства финансов РФ от 3.12.2010 г. №552.

5. Результаты качества управления региональными финансами за 2013 год ...

6. Закон Республики Карелия от 27.06.2014 № 1801 –ЗРК «Об исполнении бюджета Республики Карелия за 2013 год».

7. Бюджетное послание Главы Республики Карелия на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов ...

8. Приказ Минфина Республики Карелия от 26.05.2014г №182 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами» ...