Эволюция механизма принудительного взыскания задолженности перед бюджетом

Алехин С.Н.
Левачева Д.А.
Вестник ВГУИТ
№2 2018

Введение

В системе экономических отношений уплата налогов является одним из основных источников наполнения бюджета государства.

В России зарождение системы, обеспечивающей сбор налогов, началось в первой половине XVI века. Многое для становления налоговой системы России было сделано в начале XVIII века. В частности, в годы царствования императора Петра Первого реформирована организационная система сбора налогов, заложены основы системы местных налогов и сборов, введено множество новых видов налогов, охвативших все стороны хозяйственной жизни.

В истории Российской Федерации государственная налоговая служба берет начало с 21 ноября 1991 г. - даты принятия Президентом Российской Федерации Указа№ 218 о ее образовании. В период перехода от советской экономики к рыночным отношениям налоговые

В марте 1992 г. при Государственной налоговой службе РФ было создано Главное управление налоговых расследований, на которое было возложено предупреждение, выявление и пресечение нарушений налогового законодательства. В июне 1993 г. оно было преобразовано в самостоятельный федеральный орган - налоговую полицию, сотрудникам которой было предоставлено право приостанавливать операции на счетах налогоплательщиков в банках на срок до одного месяца, а также налагать арест на имущество юридических и физических лиц с целью его последующей реализации в случае не выполнения указанными лицами обязанности по уплате налогов, что влекло образование соответствующей недоимки [1].

Наиболее распространенным методом принудительного взыскания недоимки являлось обращение взыскания на денежные средства на счетах должников посредством выставления инкассовых поручений [6, 8]. Реализация на практике данной меры осложнялась тем, что зачастую у организации имелось несколько текущих расчетных счетов. Выставление инкассовых поручений на один из них не давало полного эффекта, поскольку для проведения оборотов денежных средств могли использоваться иные счета, а выставление инкассовых поручений одновременно на все расчетные счета могло повлечь списание суммы денежных средств, превышающей сумму недоимки, что несло угрозу нарушения прав налогоплательщиков. Данный момент является особо болезненным еще и в связи с тем, что сумма излишне взысканного налога подлежит возврату с начисленными на нее процентами, однако соответствующие потери не предусматривались бюджетом.

Основная часть

Попытка разрешения проблемы роста недоимки нашла выражение в указе Президента РФ от 18.08.1996 № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения», установившем необходимость ведения недоимщиком единого счета. Предприятие-недоимщик само определяло единый счет и уведомляло об этом банк, в котором открыт этот счет. Счет недоимщика в недельный срок подлежал регистрации в налоговом органе по месту регистрации предприятия-недоимщика. После регистрации предприятие-недоимщик не позднее следующего рабочего дня должно было информировать всех своих дебиторов и кредиторов о реквизитах счета недоимщика, на который необходимо зачислять средства. Отсутствие санкций к недоимщикам, не регистрирующим единый счет, затруднило реализацию указа, но планомерная работа налоговых органов совместно с органами администрации обеспечила в течение года регистрацию таких счетов более 85% должников. К сожалению, отмена указа, вызванная стремлением законодательных органов приблизить юридическую налоговую основу к сложившейся в Европе, ограничила возможности налоговых органов в части воздействия на налогоплательщиков.

Новое законодательное регулирование налоговых отношений получило выражение в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - НК РФ, Кодекс), утвержденном указом Президента Российской Федерации 31 июля 1998   года и вступившем в силу с 1 января 1999  года. Кодекс установил общие принципы налогообложения и уплаты сборов в Российской Федерации, а также базово определил комплекс мер, которые могут быть приняты налоговыми органами по взысканию обязательных платежей.

За время своего действия основной нормативно-правовой документ в налоговом законодательстве претерпел множество изменений - действующая редакция Кодекса является сто первой по счету.

Особенностью современного этапа является то, что функционирование налоговой системы осуществляется в сложных экономических условиях, связанных с влиянием как внешних факторов (включая напряженную геополитическую обстановку и существенное ухудшение условий торговли), так и внутренних проблем, которые накопились в экономике [4]. Сохраняется высокая зависимость поступлений в бюджет от колебания мировых цен на энергоресурсы, отмечается сокращение объемов производств по ряду отраслей промышленности. По итогам 2017 года результаты финансово-хозяйственной деятельности почти трети всех организаций оказались убыточными, а реальные располагаемые доходы граждан -ниже полученных в предыдущем году. Налогоплательщики сталкиваются с недостаточностью денежных средств, удорожанием ставок по кредитам, что приводит в свою очередь к неуплате в установленные сроки налогов и кредитованию за счет государства.

Безусловно, наряду с теми, кто не платит налоги в силу объективных финансовых затруднений, всегда существовала категория недобросовестных нарушителей, сознательно уклоняющихся от уплаты налогов.

В этой связи на современном этапе перед налоговой службой стоит задача обеспечения полного сбора начисленных сумм налогов и удержания положительного темпа роста поступлений даже в непростых экономических условиях.

Необходимым условием решения указанной задачи и достижения реализации налогового потенциала является гашение недоимки.

Образование недоимки в свою очередь влечет процедуру принудительного взыскания задолженности со стороны налоговых органов.

Эволюция механизма взыскания задолженности с типовых налогоплательщиков выглядит следующим образом.

НК РФ в первой редакции 1998 года впервые введено понятие требования об уплате налога и (или) пени (ст. 69 НК РФ). Под требованием об уплате налога понималось письменное извещение налогоплательщика о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога и соответствующие пени.

Таким образом, первоначально требование носило уведомительно-предупреждающий характер и направлялось заблаговременно - не позднее 10 дней до наступления последнего срока уплаты налога, определенного НК РФ. Основным предназначением требования явилось напоминание добросовестному налогоплательщику либо о необходимости уплаты, либо об оспаривании претензий налоговых органов в суде. Следует отметить, что юридически правильно оформленная процедура представления требования - шаг, без которого невозможно применение дальнейших мер по погашению недоимки.

В случае неуплаты или неполной уплаты налога по истечении последнего срока уплаты по требованию следовало взыскание за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика в банке (ст.ст. 46 и 48 Кодекса), а также путем взыскания налога за счет иного имущества налогоплательщика (ст.ст. 47 и 48Кодекса).

Указанный механизм взыскания не отличался особой гибкостью и накладывал определенную нагрузку на сотрудников налоговой службы, связанную с отработкой исчисленных налогов и своевременным направлением требований до истечения установленных сроков уплаты.

По мере развития законодательства процедура принудительного взыскания задолженности существенно изменилась.

Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЗ, оставив прежнее наименование формируемого в порядке ст. 69 НК РФ требования, существенным образом изменил его суть. Под требованием об уплате налога стали понимать извещение налогоплательщика о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога. Поскольку обязанность по уплате налогов, пени и штрафа может возникнуть также и на основании вступившего в силу решения, принятого по результатам налоговой проверки, можно выделить три основания для направления требования об уплате налога, пени и штрафа:

• неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налога;
• вступление в силу решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (если дело о выявленных в ходе камеральной или выездной налоговой проверки налоговых правонарушениях рассматривалось в порядке, предусмотренном ст. 101 НК РФ);
• на основании вынесенного решения о привлечении лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах (если дело о выявленных в ходе иных мероприятий налогового контроля налоговых правонарушениях рассматривалось в порядке, предусмотренном ст. 101.4 НК РФ).

Таким образом, направление требования об уплате налога, пени и штрафа приобрело важную роль первоначального этапа составной процедуры принудительного исполнения обязанности по уплате налоговых платежей.

Пунктом 4 ст. 69 НК РФ определено содержание требования, в частности, регламентировано, что сведения, которые должны содержаться в требовании об уплате налога, пени и штрафа, позволяют налоговому органу информировать налогоплательщика о факте наличия задолженности; предупреждают налогоплательщика о начале в отношении его процедуры принуждения к исполнению обязанности по уплате налога (пени) и мерах по взысканию и обеспечению исполнения обязанности по уплате налога (пени). Налоговые органы должны указывать в требовании об уплате налога (пени) все сведения, предусмотренные п. 4 ст. 69 НК РФ, ибо их отсутствие является существенным нарушением прав налогоплательщика, так как не дает ему возможности четко определить, за какой налоговый период и в каком объеме он должен внести обязательные платежи.

Отсутствие обязательных сведений в требовании об уплате налога, пени и штрафа может служить основанием для его обжалования. Признание требования об уплате налога, пени и штрафа незаконным влечет следующие правовые последствия:

1. лишает налоговый орган права на взыскание сумм налоговой задолженности по данному требованию в административном порядке;
2. перечисленные налогоплательщиком денежные средства во исполнение требования об уплате налога (пени) подлежат возврату.

Как правило, налогоплательщики обжалуют требования налогового органа об уплате налога (пени) по формальным основаниям, среди которых можно выделить неполное указание сведений, предусмотренных п. 4 ст. 69 НК РФ. Однако не стоит рассчитывать на то, что указание сведений в требовании будет являться безусловным основанием для признания его незаконным. Нарушения порядка составления требования должны быть существенными и не давать ему возможности четко определить, за какой налоговый период и в каком объеме налогоплательщик должен внести обязательные платежи.

Порядок направления требования также претерпел существенные изменения [5]. Ранее требование об уплате налога можно было передать руководителю (законному или уполномоченному представителю) организации или физическому лицу (его законному или уполномоченному представителю) лично под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату получения этого требования. А если указанными способами требование об уплате налога вручить невозможно, то оно могло быть направлено по почте заказным письмом. Поэтому при возникновении спорных вопросов при отправке требования заказным письмом по почте суды требовали от налогового органа представить доказательства вручения требования лично под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату получения спорного требования, как того требуют нормы ст. 69 НК РФ, уклонения налогоплательщика от получения требования либо невозможности его личного вручения.

Все дальнейшие возможные действия налогового органа по принуждению налогоплательщика к уплате налоговых платежей в бюджет могли быть осуществлены лишь в случае, если налоговый орган располагал сведениями о вручении налогоплательщику требования.

В настоящее время п. 6 ст. 69 НК РФ предоставляет налоговому органу три самостоятельных и независимых способа направления требования:

• личная передача руководителю организации (ее законному или уполномоченному представителю) или физическому лицу (его законному или уполномоченному представителю) под расписку;
• направление по почте заказным письмом. В случае направления указанного требования по почте заказным письмом оно считается полученным по истечении шести дней с даты направления заказного письма;
• передача в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи.

Требование об уплате налога направляется налогоплательщику налоговым органом, в котором налогоплательщик состоит на учете (п. 5 ст. 69 НК РФ).

Как правило, налоговый орган направляет требование по почте заказным письмом. В силу прямого указания закона соответствующая налоговая процедура считается соблюденной независимо от фактического получения налогоплательщиком (его представителем) требования об уплате налога, направленного заказным письмом.

Действительно, в соответствии со ст. 54 ГК РФ юридическое лицо несет риск негативных последствий неполучения адресованной ему корреспонденции, если при требуемой от него степени заботливости и осмотрительности не предпримет мер, направленных на получение этой корреспонденции по месту своего нахождения.

При этом если требования об уплате налога и пени были направлены налоговым органом заказной почтой по адресу, не соответствующему данным налогового учета, в соответствии со сложившейся судебной практикой в этих случаях порядок направления требований считался не соблюденным.

Сроки требования об уплате налога, пени и штрафа определены ст. ст. 70, 101.3, 101.4 НК РФ. Установлены общий срок направления требования и срок направления требования по результатам налоговой проверки.

Если говорить об общем сроке направления требования об уплате налога, то он исчисляется со дня фактического выявления недоимки. Таким образом, обязательным условием и предпосылкой для направления требования является наличие недоимки по какому-либо обязательному платежу. Факт выявления налоговым органом недоимки фиксируется документом по установленной форме, утвержденной Приказом ФНС России от 16.04.2012 № ММВ-7-8/238@. Данный документ о выявлении недоимки налогоплательщику не направляется.

Согласно п. 1 ст. 70 НК РФ требование направляется налогоплательщику не позднее трех месяцев со дня выявления недоимки. Однако, как показывает опыт работы, в типовых случаях с целью минимизации рисков потерь бюджета срок направления требования существенно ужесточен -и в настоящее время составляет не позднее 3 рабочих дней после выявления налоговым органом недоимки.

В отдельных случаях этот укороченный срок может быть увеличен в пределах, допущенных НК РФ. Это возможно по письменному заявлению руководителя организации, которое должно содержать мотивированные объяснение не возможности соблюдения установленных сроков уплаты налога. Необходимо отметить, что получение организацией права на указанное увеличение срока является далеко не простой задачей, которая должна решаться сразу после образования недоимки.

Статьей 100.1 НК РФ установлено, что дела о выявленных в ходе камеральной или выездной налоговой проверки налоговых правонарушениях рассматриваются в порядке, предусмотренном ст. 101 НК РФ, а дела о выявленных в ходе иных мероприятий налогового контроля налоговых правонарушениях рассматриваются в порядке, предусмотренном ст. 101.4 НК РФ.

В связи с этим если производство по делу о налоговом правонарушении осуществлялось в порядке, предусмотренном ст. 101 НК РФ, то требование об уплате налога (сбора), соответствующих пеней, а также штрафа в случае привлечения этого лица к ответственности за налоговое правонарушение должно быть направлено налогоплательщику в течение 10 дней с даты вступления в силу соответствующего решения.

Статья 101.4 НК РФ не содержит сроков вступления в силу решения, как это определено в ст. 1 01.2 НК РФ (для решений, принятых по ст. 101 НК РФ). Следовательно, если производство по делу о налоговом правонарушении осуществлялось в порядке, предусмотренном ст. 1 01.4 НК РФ, то требование об уплате налога, пени и штрафа должно быть направлено налогоплательщику в течение 10 дней с даты его вынесения.

Как установлено п. 6 ст. 69 НК РФ, требование об уплате налога может быть передано налогоплательщику в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи, при этом режим направления требования является существенно более мягким, в частности: требования об уплате налога в электронном виде направляются налогоплательщикам по телекоммуникационным каналам связи не позднее срока, установленного п. 1 ст. 70 НК РФ, но не ранее 75 календарных дней со дня выявления недоимки (письмо ФНС России от 09.03.2011 № ЯК-4-8/3612@ «О порядке направления требования об уплате налога, сбора, пени, штрафа в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи»).

Следует иметь в виду, что если налогоплательщики самостоятельно исчисляют сумму налога и представляют налоговую декларацию, то недоимка по такому налогу не может быть выявлена налоговым органом ранее даты представления деклараций. Соответственно, если срок уплаты налога и представления декларации истек, срок направления требования об уплате налога исчисляется с момента представления налогоплательщиком налоговой декларации в налоговый орган.

Таким образом, установлен общий срок направления требования - не позднее трех месяцев со дня выявления недоимки. Если требование об уплате налога направляется налогоплательщику в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, то срок должен быть не позднее срока, установленного п. 1 ст. 70 НК РФ, но не ранее 75 календарных дней со дня выявления недоимки. Срок направления требования по результатам налоговой проверки (в том числе направленного в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи) - в течение 10 дней с даты вступления в силу соответствующего решения.

Пунктом 4 ст. 69 НК РФ (в ред. Федерального закона от 29 июня 2012 г. № 97-ФЗ) установлен минимальный срок на исполнение требования, который обязан предоставить налоговый орган налогоплательщику для добровольной оплаты недоимки: требование об уплате налога должно быть исполнено в течение восьми дней с даты получения указанного требования, если более продолжительный период времени для уплаты налога не указан в этом требовании.

Если же требование об уплате налога будет направлено налогоплательщику в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, то согласно п. 4 Письма ФНС России от 09.03.2011 № ЯК-4-8/3612@ «О порядке направления требования об уплате налога, сбора, пени, штрафа в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» срок исполнения требования об уплате налога, сбора, пени, штрафа, направленного организациям, индивидуальным предпринимателям в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, должен составить не менее 20 календарных дней, а физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями, - не менее 30 календарных дней.

До истечения срока на добровольное исполнение требования налоговый орган не вправе применять последующие меры принудительного взыскания налога, пени и штрафа. Данная позиция подтверждается устоявшейся судебной практикой признания незаконными постановлений о взыскании задолженности за счет имущества или денежных средств на счетах, принятых налоговыми органами до истечения срока на добровольное исполнение требования.

Анализ действующего механизма взыскания задолженности показал, что с одной стороны, законодательством четко определен рекомендованный для указания в требовании срок его исполнения - 8 дней, с другой стороны, предусмотрена возможность указания иного, более продолжительного периода времени.

Исходя из опыта работы налоговых органов Тульской области, в отношении определенной группы организаций, зарекомендовавших себя в качестве исполнительных плательщиков, степень доверия к которым со стороны налоговых органов достаточно высока, данный срок может быть увеличен, например, до месяца. Более продолжительный срок влечет возрастание риска не исполнения обязательств, поскольку не исключает возможность оперативного вывода должником своих активов.

Существующая законодательная инвариантность в сроках применения мер принудительного взыскания задолженности может быть использована налогоплательщиком в качестве временной меры для восполнения сложившегося по объективным причинам дефицита средств (например, ввиду несвоевременного расчета местного бюджета, задержкой расчета по гособоронзаказу, ожиданием дотационного перечисления или т.п.).

В этой связи интерес представляет выработка наиболее целесообразной стратегии поведения предприятия при взаимодействии с налоговыми органами в условиях наличия непогашенной задолженности по обязательным платежам.

Первым шагом такого взаимодействия является предоставление в налоговые органы сведений, позволяющих сделать вывод о благонадежности организации, в пользу чего могут свидетельствовать следующие факторы:

• отсутствие нарушений платежной дисциплины в прошлом;
• своевременное представление налоговой и бухгалтерской отчетности;
• взаимодействие с налоговым органам по телекоммуникационным каналам связи (ТКС);
• наличие существенных активов, в том числе - высоколиквидных;
• наличие в собственности недвижимого имущества (зданий, сооружений, земельных участков), и т.д.

Дополнительно можно обосновать жизнеспособность предприятия, востребованность его продукции (услуг), возможность выхода на рентабельный уровень производства, описать усилия предприятия по расчетам с кредиторами.

Усиливать аргументы можно представлением оригиналов правоустанавливающих документов на объекты имущества и гарантийными письмами о реализации имущества, с приложением конкретных коммерческих предложений о сроках и цене продажи [5, 9].

Данный шаг следует предпринять с момента возникновения недоимки, ни в коем случае не дожидаясь получения от налоговых органов требования. Основной задачей должника на этом этапе является получение права на применение мер взыскания по более приемлимым срокам в пределах, допустимых НК РФ.

Одновременно целесообразна подготовка предложений по перспективному поэтапному погашению недоимки. Основными требованиями, предъявляемыми к этим предложениям, является положительная динамика платежей, полное внесение текущих платежей и погашение недоимки темпами не меньшими, чем требуют документы по реструктуризации задолженности [3].

При получении налогоплательщиком требования об уплате налога крайне важно незамедлительно провести сверку расчетов с бюджетом в утвержденном ФНС России порядке. Сумма недоимки меняется в соответствии с поступлением платежей на ее уплату, периодичность внесения которых может быть хоть ежедневной. Поскольку в налоговые органы часть сведений из подразделений казначейства поступает с задержкой в 1 -2 дня, объем претензий по требованию может не соответствовать реальной недоимке, что недопустимо. Согласно п. 4 ст. 69 НК при этом применение мер взыскания недоимки требует от налоговых органов высокой дисциплины исполнения, в противном случае оно может быть успешно оспорено должником.

В случае выявления переплат по налогам, необходимо незамедлительно направить их на погашение недоимки. Кроме того, необходимо выявить и реализовать возможности получения отсрочек и рассрочек по уплате налогов.

Во избежание применения дальнейших мер принудительного взыскания задолженности - таких как, списание средств с расчетного счета организации и реализация судебными приставами имущества, гашение претензий по требованиям об уплате налога должно стать приоритетным по отношению ко всем иным платежам.

Для этих целей следует провести комплексный анализ пассивов организации для целей выявления финансовых резервов. Созданию резерва может способствовать достигнутая с контрагентами договоренность об отсрочке оплаты поставленных материалов или продукции (оказанных услуг), либо о переносе срока уплаты по кредитам, временное привлечение заемных средств, нецелевое использование страховых, премиальных фондов с последующей компенсацией за счет полученной прибыли и иные меры, выходящие за пределы данной работы и являющиеся предметом отдельного рассмотрения.

Заключение

Принятие комплекса вышеуказанных мер предоставит должнику дополнительное время и средства для устранения недоимки по обязательным платежам, и это без непосредственного воздействия на расчетные счета организации.

Литература

1. Конторович А.Э., Коржубаев А.Г., Эдер Л.В. Налоги и налоговое администрирование. Федерал. налоговая служба Финансовый ун-т при Правительстве Рос. Федерации. М.: Просвещение, 2015. 912 с.

2. Прогноз глобального энергообеспечения: методология, количественные оценки, практические выводы // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление: сетевой журн. 2006. № 5. URL: http://www.vipstd.ru/gim/content/view/90/278/

3. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть 1. URL: http://base.garant.ru/10900200/

4. Алехин С.Н. Деятельность территориальных налоговых органов в современных условиях России: монография. Тула: «Инфра», 2006. 215 с.

5. Апресова Н.Г. Налогообложение бизнеса: правовые основы. М.: Проспект, 2013. 144 с.

6. Майбуров И.А., Иванов Ю.Б. Налоги и налогообложение. Палитра современных проблем. М.: ЮНИТИ, 2016. 375 c.

7. Logo P.B. The decentralized forestry taxation system in Cameroon: local management and state logic // Environmental Governance in Africa Working Paper Series (WRI). 2003. № 10. 36 p. URL: https://www.cifor.org/library/1229/the-decentralized-forestry-taxation-system-in-cameroon-local-management-and-state-logic/.

8. Jari O., Magnus H., Mikael S. et al. Swedish taxation: developments since 1862 // New York: Pal-grave Macmillan. 2015. P. 334. URL: https://onlineli-brary.wiley.com/doi/abs/10.1111/ehr.12561

9. Jaidi J., Noordin R., Kassim A.W.M. Individual taxpayers perception towards self-assessment system // Journal of the Asian Academy of Applied Business (JAAAB). 2013. V.2. P. 524-530. URL: http://jurcon.ums.edu.my/ojums/index.php/JAAAB/article/view/961

10. Banamali N. Goods and services tax: A milestone in Indian economy //International Journal of Applied Research. 2017. V. 3(3). P. 699-702. URL: http://www.allresearchjournal.com/archives/2017/vol3issue3/PartK/3-3-165-248.pdf

11. Haitao M., Peng X. On Revision of China's Budget Law on the Background of Deepening Fiscal and Taxation System Reform –An Analysis of Revision Background,Content and Effect of China's Budget Law // Finance & Economics of Xinjiang. 2014. V. 6. P. 425–429. URL: http://en.cnki.com.cn/Article_en/CJFDTOTAL-XJCJ201406002.htm