Роль казначейства в бюджетной системе региона

Стецюнич Ю. Н.
Экономика нового мира
№1 (5) 2017

Эффективное управление бюджетными средствами всех уровней, формирование учета поступлений и централизованное распределение расходов, получение оперативной информации об исполнении бюджета может быть достигнуто только посредством консолидации всех финансовых ресурсов в пределах полномочий одного федерального контрольного органа власти. В Российской Федерации, согласно законодательно закрепленным положения Бюджетного кодекса органом, осуществляющим кассовое исполнение бюджетов всех уровней, является Федеральное казначейство.

Регулирование отношений в сфере бюджета предполагает обеспечение единства бюджетной системы РФ и учет интересов всех участников бюджетного процесса, а также обеспечение финансовой самостоятельности субъектов РФ. Обеспечение принципа единства бюджетной системы РФ основано на применении единой правовой базы, форм и регламентов бюджетного документооборота, единого порядка ведения бухгалтерского учета и предоставления отчетности, бюджетной классификации, единых принципов бюджетного процесса, единых норм и правил применения штрафных санкций, в случае нарушения бюджетного законодательства, а также единого порядка исполнения бюджета по доходам и санкционирования расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ. Деятельность Федерального казначейства регламентирована следующими нормативными документами: Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства о Федеральном казначействе, актами Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства и другими нормативными правовыми актами. Федеральное казначейство РФ является единой централизованной системой органов исполнительной власти РФ и подчиняется Министерству финансов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется Федеральным казначейством и его территориальными подразделениями путем введения единого казначейского счета (ЕКС) в Центральном банке Российской Федерации. Введение единого казначейского счета было осуществлено на основании федеральной программы развития органов Федерального казначейства на период 2000-2004 гг. Данное нововведение является основным направлением формирования и развития системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней. Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации как по учету доходов, так и по санкционированию расходов была одобрена в январе 2000 г. Правительством РФ.

В настоящее время на всей территории Российской Федерации применяется система казначейского исполнения бюджетов независимо от уровня бюджетной системы. На всей территории страны также действуют территориальные органы Федерального казначейства, а в ряде регионов созданы самостоятельные региональные и муниципальные органы казначейства¹.

¹ См.: Официальный сайт Казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru/inaya-deyatelnost/ocenka-ehffektivnosti-deyatelnosti/rezultaty-otsenki-deyatelnosti/detail.php?id=1214824

Одной из наиболее важных функций сегодня является обеспечение управления и контроля за поступлением и расходованием финансовых ресурсов на уровне государства, а также создания критериев для применения их в качестве одного из основных факторов развития государства, например на поддержку социально-незащищенных групп населения [6], малого бизнеса [2] и проч. Основным инструментом, наделенным полномочиями обеспечить экономическую безопасность страны в процессе исполнения бюджета, является Федеральное казначейство. Материальное благополучие страны зависит от верной и разумной схемы организации сбора доходов и распределения расходов. В этой связи в процессе исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам немаловажное значение отводится органам Федерального казначейства.

Цель работы заключается в определении роли казначейства в исполнении бюджетов и разработке предложений по совершенствованию казначейской системы исполнения бюджетов на примере исполнения Управлением Федерального казначейства по Ленинградской области бюджета Ленинградской области за период 2012-2017 гг.

Управление Федерального казначейства по Ленинградской области (УФК по Ленинградской области) является территориальным органом Федерального казначейства, созданным в границах Ленинградской области, и находится в непосредственном подчинении Федерального казначейства. Основными задачами деятельности Управления являются:

• кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
• кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и соглашениями, заключенными Управлением с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;
• кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации ;
• осуществление в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, учета операций со средствами юридических лиц, не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации получателями бюджетных средств;
• осуществление учета доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• составление и представление в установленном порядке в Федеральное казначейство отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации, а также иной бюджетной отчетности и иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.

Одним из результатов последовательной и эффективной бюджетной политики Ленинградской области, в том числе бюджетного планирования, является постепенное уменьшение количества изменений в закон об областном бюджете Ленинградской области на предстоящий 3-летний период. Так, в 2011 г. было 9 уточнений бюджета, в 2012 г. - 8, в 2013 г. - 7, в 2014 и 2015 гг. - по 5, в 2016 г. -4, в 2017 (по данным на сентябрь 2017 г.) - только 2.

Управление Федерального казначейства по Ленинградской области как орган предварительного государственного (муниципального) финансового контроля организует целую систему внутреннего контроля и внутреннего аудита, охватывающую финансовое, административное и технологическое направления деятельности. Система включает в себя, помимо отдела, осуществляющего проверки по данным направлениям (отдел внутреннего контроля и аудита), и обеспечение внутреннего контроля, осуществляемого каждым сотрудником Управления.

Внутренний контроль и внутренний аудит позволяют увеличить качество осуществляемого государственного (муниципального) финансового контроля, что способствует эффективному распределению бюджетных средств между всеми участникам и неучастниками бюджетного процесса и позволяет своевременно предотвратить злоупотребления бюджетными средствами, что является крайне важным в период финансовой нестабильности.

Основные функции Управления Федерального казначейства по Ленинградской области можно разделить на четыре группы: операционные, учетные, контрольные и дополнительные. К операционным функциям относятся: операции по составлению бюджета Ленинградской области, функции, связанные с управлением основными средствами, товарно-материальными ценностями и бюджетными инвестициями. К учетным относятся функции в области управления платежами, а также связанные с осуществлением бюджетного учета и отчетности. Контрольные функции связаны с осуществлением финансового мониторинга результативности и эффективности деятельности государственных учреждений. К дополнительным относятся функции в области управления государственным долгом и активами, функции, связанные с программно-целевым планированием расходов областного бюджета, функции, связанные с государственными закупками и обеспечением государственных контрактов, поддержание и эксплуатация сайта «Электронный бюджет».

Эффективность и результативность бюджетной политики оценивается на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности. Управление Федерального казначейства по Ленинградской области - финансовый орган, обеспечивающий грамотное формирование, целевое использование, планирование и управление финансами региона [5, с. 98].

В целях обеспечения условий для формирования и исполнения областного бюджета Ленинградской области в программном формате (в структуре государственных программ) были приняты постановления Правительства Ленинградской области об утверждении шестнадцати государственных программ Ленинградской области, обеспечивающие правовые основания внедрения программного подхода в бюджетный процесс. Финансовое обеспечение государственных программ Ленинградской области составляет около 93 % расходной части областного бюджета Ленинградской области. Тем самым реализован принципиальный подход к формированию целевых статей классификации расходов областного бюджета Ленинградской области, предусматривающий интеграцию в структуру кода целевой статьи «программной» составляющей.

Для реализации программного принципа формирования и исполнения областного бюджета Ленинградской области, организации бюджетного учета и отчетности разработаны порядки применения «программной» классификации расходов, осуществлена их проработка с главными распорядителями бюджетных средств областного бюджета, проведена работа с органами местного самоуправления Ленинградской области. Государственные (муниципальные) программы являются главным инструментом, который призван обеспечить повышение эффективности управления общественными финансами.

За анализируемый период в Ленинградской области было реализовано множество программ по следующим направлениям: развитие здравоохранения; развитие образования; социальная поддержка отдельных категорий граждан; развитие физической культуры и спорта; развитие культуры; обеспечение населения качественным жильем; обеспечение функционирования и развития системы ЖКХ и инженерной инфраструктуры; повышение энергоэффективности; безопасность и охрана окружающей среды; стимулирование экономической активности; развитие автомобильных дорог; устойчивое общественное развитие; повышение эффективности государственного управления; управление государственным долгом.

Для контроля за целевым использованием межбюджетных трансфертов местным бюджетам разработан и утвержден перечень кодов целей, присваиваемых субсидиям, субвенциям и иным межбюджетным трансфертам, имеющим целевое назначение, предоставляемым из областного бюджета Ленинградской области бюджетам муниципальных образований Ленинградской области.

В целях осуществления мер по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов в областной бюджет Ленинградской области, повышению эффективности использования бюджетных средств, оптимизации расходов областного бюджета Ленинградской области, эффективному управлению государственным долгом Ленинградской области и государственными финансовыми активами Ленинградской области разработано и утверждено распоряжение Правительства Ленинградской области от 26 марта 2014 г. № 156-р «Об утверждении Плана мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики Ленинградской области на 2014 год».

Во исполнение постановления Правительства Ленинградской области от 10 июня 2014 г. № 236 «О разработке программы повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области» и в целях формирования системы и создания условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградской области разработана программа повышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области.

Основой взаимодействия государственных (муниципальных) учреждений по Ленинградской области является Соглашение об открытии и ведении УФК по Ленинградской области лицевых счетов для учета операций государственных учреждений, заключенное Правительством Ленинградской области и УФК по Ленинградской области.

Для реализации областного закона от 22 декабря 2014 г. № 96-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» было принято и реализовано Постановление Правительства Ленинградской области «О мерах по реализации в 2015 году областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Этим постановлением закреплены условия повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов областного бюджета Ленинградской области.

В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 20.10.2014 № 477 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту областного закона об областном бюджете Ленинградской области и годовому отчету об исполнении областного бюджета Ленинградской области за отчетный финансовый год» в 2014 г. в Ленинградской области впервые проводились публичные слушания по проекту областного бюджета.

В процессе обсуждения, на сайт Правительства Ленинградской области поступило пять вопросов, на сайт «Открытый бюджет» -шесть вопросов, также прозвучало три вопроса из зала. На «нулевом» слушании по проекту областного закона было задано 45 вопросов, на 26 из которых было отвечено устно, а на 19 подготовлены информационные письма. Ни один вопрос не остался без ответа.

Ленинградская область является регионом-донором с 2002 г. и не получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности [1, с. 82]. Сохраняется тенденция роста уровня расчетной бюджетной обеспеченности: на 2014 г. этот показатель по Ленинградской области составил на 2014 г. - 1,186, на 2015 г. - 1,294, на 2016 г. - 1,314, на 2017 г. - 1,512, на плановый 2018 г. - 1,507 [5, с. 99].

При управлении государственным долгом в части заимствований необходимо отметить своевременное и высокоэффективное решение о переходе к использованию возобновляемых кредитных линий.

Следует отметить эффект значительного роста поступлений налоговых доходов, обусловленных ростом выручки от реализации предприятий, стимулируемых инфляционными и девальвационными ожиданиями, а также доходами от переоценки валютных активов крупных налогоплательщиков [4, с. 30]. В 2016 г. основную долю расходов бюджета Ленинградской области - 58,4 % составили расходы на социально-культурную сферу. Рост доходов бюджета Ленинградской области в 2014 г. по сравнению с 2013 г. составил 34,2 %, расходов на - 7,2 %; в 2015 г. по сравнению с 2014 г. доходов 8,5 %, расходов - на 12,5 %; в 2016 г. также отмечен рост доходов на 3,7 %, а расходов - на 15,5 °% по отношению к 2015 г. Такая ситуация свидетельствует о замедлении экономического роста доходной части, пи при сохранении тенденции, может привести к снижению уровня расчетной бюджетной обеспеченности в регионе.

Основой увеличения доходной части бюджета и первоочередной задачей Управления федерального казначейства по Ленинградской области является совершенствование работы в части администрирования доходных источников бюджета, по следующим направлениям: работа по сокращению недоимки по платежам; работа с неналоговыми платежами; обеспечение полноты поступления налоговых платежей; усиление межведомственного взаимодействия; максимальное сокращение процента невыясненных поступлений.

В условиях сокращения доходов необходимым условием формирования расходов является экономия, достигаемая за счет следующих направлений: инвентаризация обязательств и отказ от неэффективных расходов; непринятие новых расходных обязательств, которые не относятся к установленным приоритетным направлениям развития Ленинградской области [2, с. 153]; совершенствование межбюджетных отношений.

Фактический профицит областного бюджета Ленинградской области в 2014 г. составил 14 060 177,5 тыс. р. (при плановом дефиците 9 616 776,0 тыс. р.); в 2015 г. - 11 956 716,3 тыс. р. (при плановом дефиците 7 952 646,7 тыс. р.); в 2016 г. - 1 308 067,0 тыс. р. (при плановом дефиците 15 327 908,2 тыс. р.). Оценка сбалансированности бюджета по критерию дефицита средств (в плановом периоде), и результатов по окончании финансового года (профицит средств) характеризует высокий уровень профессионализма деятельности по управлению финансами в регионе.

УФК по Ленинградской области ежегодно проводится оценка качества управления муниципальными финансами, позволяющая выявить сильные и слабые стороны муниципальных образований в сфере финансов для принятия соответствующих управленческих решений. За достижение наилучших показателей оценки качества управления муниципальных финансами муниципальные образования (три муниципальных района, три поселения) поощряются.

Для повышения эффективности и качества управления средствами областного бюджета проводится оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета. Одним из показателей соблюдения эффективности управления региональным бюджетом является снижение объема невыясненных поступлений. Низкий уровень невыясненных поступлений, зачисляемых в областной бюджет, достигнут благодаря проводимой Комитетом финансов Ленинградской области работе по взаимодействию с администраторами невыясненных поступлений, в том числе в части оказания им методической и консультационной помощи.

Особое внимание при исполнении бюджета уделяют расходной части. Перечисление (расходование) средств бюджета осуществляется на лицевые счета государственных (муниципальных) учреждений, открытые в УФК по Ленинградской области, на основании закона о бюджете Ленинградской области, законов о бюджетах муниципальных образований, входящих в состав Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период, нормативно-правовых актов Ленинградской области и муниципальных образований, распределения бюджетных назначений в рамках утвержденной сводной бюджетной росписи и в соответствии с утвержденным кассовым планом [3, с. 330].

Расходная часть бюджета Ленинградской области состоит из следующих основных статей расходов: общегосударственные вопросы, расходы на обеспечение национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности, расходы на обеспечение экономических вопросов, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная политика, культура и кинематография, образование, физическая культура и спорт, средства массовой информации, обслуживание муниципального долга, межбюджетные трансферты.

В условиях концептуального развития электронного бюджета применяемый в Ленинградской области вариант организации исполнения бюджета был бы невозможен без создания комплексной автоматизированной системы управления бюджетным процессом, интегрированной «вертикально» и «горизонтально» (горизонтально -с другими системами, вертикально - с федерального уровня до местного уровня).

С 1 января 2014 г. в Ленинградской области внедрена комплексная информационная система организации процесса государственных (муниципальных) закупок и электронной торговли, которая позволяет автоматизировать государственные (муниципальные) закупки в соответствии с принципами, заложенными в контрактную систему Российской Федерации, просматривать и анализировать информацию, а также принимать управленческие решения в режиме реального времени.

Результатом внедрения указанной системы стала автоматизация всех основных этапов закупочного цикла от планирования и формирования закупок до исполнения закупок, включая учетные процедуры бюджетных обязательств, и контроля над их исполнением.

В целом эффективность бюджетных расходов является производной от реализуемой государственной политики, поэтому главные вызовы для бюджетной политики связаны с трудностями нахождения баланса между целями государственной политики и ограниченными бюджетными ресурсами. В условиях, когда гибкость бюджета невелика (до 3/4 общего объема расходов приходится на нормативно обусловленные и приравненные к ним расходы, оптимизация которых в краткосрочном периоде крайне затруднена), важной задачей было изыскание возможностей для перераспределения бюджетных средств, что в свою очередь предъявляло повышенные требования к использованию управления по результатам.

Завершающим шагом в целях обеспечения прозрачности и публичности информации о деятельности бюджетной системы региона является создание портала «Открытый бюджет»¹, где представлены результаты деятельности финансовой системы и исполнительных органов, а также инструменты обучения, информирования граждан, различные форматы взаимодействия с целевой аудиторией. Функционал сайта поделен на несколько смысловых блоков - образовательно-просветительный, информационно-ознакомительный и блок участия в жизни региона, раздел «открытых данных». На постоянной основе ведется работа с федеральными институтами (Минфин РФ, Аналитический центр при Правительстве, Открытого правительства) и организациями (Фонд свободы информации, Фонд «Открытый город», «Инфокультура» и другие) в сфере развития инструментов открытости.

¹ URL: http://www.budget.lenobl.ru

По уровню открытости бюджетных данных Ленинградская область занимала 35-36 место (в 2014 г.) среди субъектов Российской Федерации, в 2016 г. - 27-29 место с показателем 51,2 % и вошла в 3 группу, характеризующую средний уровень открытости бюджетных данных.

По результатам ежегодного мониторинга качества управления региональными финансами, проводимого Министерством финансов России, Ленинградской области с 2013 г. по 2016 г. неизменно присвоена II степень качества управления региональными финансами (надлежащее качество).

В Ленинградской области обеспечен принцип сбалансированности областного бюджета: объем предусмотренных расходов соответствует суммарному объему доходов и источников финансирования дефицита.

Оценка эффективности деятельности УФК представляет собой динамичный процесс мониторинга и анализа на постоянной основе всех уровней и направлений деятельности казначейства в целях формулирования выводов о состоянии и функционировании системы.

Правовым актом, регламентирующим осуществление оценки результативности деятельности УФК, является приказ Федерального казначейства от 30 декабря 2014 г. № 338 «Об утверждении показателей оценки результативности деятельности управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации».

По итогам оценки результатов деятельности региональных управлений федерального казначейства (УФК) за 2016 год, проводимой федеральным казначейством УФК по Ленинградской области занимает только 80 позицию из 84 возможных.

В целом можно отметить, что эффективность работы УФК по Ленинградской области улучшается с каждым годом. Однако остаются проблемы в области организации и осуществлении внутреннего аудита и контроля, организации кадровой работы, административно-хозяйственного обеспечения деятельности. Казначейство является важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами, в том числе и на региональном уровне. Совершенствование эффективности деятельности казначейства является основой повышения качества управления государственными финансами.

Список литературы

1. Галимова И.В. Проблемы налогового контроля в РФ // XVIII Царскосельские чтения: международная научно-практическая конференция. СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2014. - С. 80-84.

2. Космачева Н.М. Государственное регулирование и механизм финансовой поддержки субъектов малого предпринимательства в России // Регион: экономика и финансы: Международная научно-практическая конференция, посвященная 10-летию Академии социального управления 20 мая 2014 г. / под общей редакцией А.З. Дадашева, Ф.М. Урумовой. - 2014. - С. 151-158.

3. Космачева Н.М. Проблемы и возможные пути развития российской системы кредитной кооперации // Архитектура финансов: геополитические дисбалансы и потенциал развития национальных финансовых систем сборник материалов VI Международной научно-практической конференции. - 2015. -С. 379-382.

4. Стецюнич Ю.Н. Неправомерное банкротство: экономические признаки и возможности предотвращения // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. - 2014. - Т.6. - № 2. - С. 29-36.

5. Стецюнич Ю.Н., Косякова Л.Н. Оценка эффективности бюджетной политики и деятельности Управления федерального казначейства по ленинградской области // Известия Международной академии аграрного образования. - 2016. - № 26. - С. 97-101.

6. Черкасская Г.В. Общая теория социальной защиты: предмет, источники, элементы, основные положения и закономерности, принципы и парадоксы // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. - 2010. - Т.6. - № 1. - С. 5-20.