Направления повышения эффективности расходования средств государственными внебюджетными фондами

Ельцин Андрей Анатольевич,
аспирант кафедры управления рисками, страхования и ценных бумаг.
Заместитель начальника отдела Департамента контрольно-ревизионной работы
Место работы: Фонд социального страхования Российской Федерации
Место учебы: Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова
Проблемы экономики и юридической практики
№1 2018

Современные условия развития экономики России, характеризующиеся влиянием мировых экономических кризисов, наличием международных санкций, существенной волатильностью курса рубля к мировым финансовым валютам и, как следствие, ростом цен на производимую и закупаемую РФ иностранную продукцию, негативно сказались на основных показателях федерального бюджета.

Так, на фоне имеющегося профицита федерального бюджета прошлых лет, дефицит на 2017 год в размере 2 трлн. рублей¹ (или 13,6% от показателя доходов федерального бюджета на 2017 год) и на 2018 год размере 1,3 трлн. рублей (или 8,3% от показателя доходов федерального бюджета на 2018 год)² ставит перед РФ задачи по необходимости нахождения способов финансовой сбалансированности ежегодно принимаемых бюджетов.

¹ ФЗот 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» [Электронный ресурс] / Элек- тронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

² ФЗ от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Следует констатировать, что данная ситуация существенно повлияла на функционирование резервного фонда РФ, приведя к его истощению и полному упразднению в дальнейшем.

Аналогичная динамика изменения доходной и расходной частей бюджета отмечается и в бюджетах государственных внебюджетных фондов. Исходя из взаимозависимого принципа построения бюджетной системы РФ, совершенно очевидно, что рост дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов неминуемо в итоге увеличивает нагрузку на бюджет РФ.

Проблема необоснованного роста государственных расходов не раз становилась предметом анализа, исследований и научных дискуссий.

В бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию в 2013 году было указано на исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета и необходимость оптимизации структуры расходов федерального бюджета³.

³ [Электронный ресурс] / сайт Президента РФ. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru / свободный - Загл. с экрана

Воспринятые государственными и муниципальными служащими слова президента как указание и прямое руководство к действию, были предприняты возможные меры по сокращению расходов ведомств и учреждений. В 2014 году было проведено секвестирование федерального бюджета, а также был сокращен фонд оплаты труда отдельных категорий государственных и муниципальных служащих на величину порядка десяти процентов. Принятые меры оказались действенными, но недостаточными для существенного сокращения дефицита бюджета.

На проходившем в январе 2018 года Гайдаровским форуме «Эффективность бюджетных расходов как зеркало госуправления» председателем Счетной палаты РФ Т. Голиковой вновь была затронута данная актуальная для современной экономики России тема по оптимизации государственных расходов социальных внебюджетных фондов Российской Федерации. Были предложены направления сокращения расходных обязательств бюджетов государственных внебюджетных фондов. По мнению руководителя Счетной палаты РФ, образование единой организационной структуры, объединяющий все социальные внебюджетные фонды способно существенно оптимизировать их расходы.

Рассмотрим более подробно работу современной государственной системы социального страхования, созданную и функционирующую в России.

На сегодняшний день функции социального обеспечения и социального страхования населения РФ исполняют три государственных внебюджетных фонда:

• Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР);
• Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС);
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС).

Основные функции и задачи ПФР заключаются в обеспечении целевого сбора и аккумуляции страховых взносов, а также финансировании расходов на выплату пенсий, пособий, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов⁴, организации и ведении индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц.

⁴ Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Перед ФСС ставится задача по обеспечению гарантированных государством социальных пособий, осуществлению мер по обеспечению финансовой устойчивости Фонда, разработке предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование, администрирование взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также взносов обязательное социальное страхование на случай нетрудоспособности и в связи с материнством, ведение единого регистра застрахованных лиц и обработка данных их персонифицированного учета, обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда⁵.

⁵ Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101«О Фонде социального страхования Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

В свою очередь ФОМС обеспечивает финансовую устойчивость системы обязательного медицинского страхования, участвует в разработке программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, начисляет и взыскивает со страхователей недоимку по страховым взносам на обязательное медицинское страхование, ведет персонифицированный учет застрахованных лиц, обеспечивает текущую деятельность аппарата ФОМС⁶.

⁶ Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Действующим законодательством РФ установлено, что деятельность указанных выше фондов финансируется за счет средств страховых взносов, поступающих от работодателей и дотаций из федерального бюджета.

Следовательно, возможность снижения общего сложившегося в 2017 году дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов составляющего 240,5 млрд. рублей, или 18,5% от дефицита бюджета РФ на 2018 год, заключается в оптимизации расходов данных учреждений с одновременным повышением доходной части их бюджетов.

До недавнего времени функции администрирования доходов ПФР, ФСС и ФОМС регламентировались единым федеральным законом о страховых взносах⁷.

⁷ ФЗ от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Это наглядно показывало, что социально-правовой статус всех уплачиваемых в данные фонды взносов имеет единую природу и образует консолидированную систему доходов системы социального страхования в РФ. Однако на данный момент это может рассматриваться только в теории. На практике мы видим, что бюджеты всех социальных фондов функционируют совершенно независимо друг от друга. Их учет и контроль также ведется совершенно обособленно, что создает обязательное требование о наличие внутренних и внешних структур по планированию, организации, учету и контролю их деятельности, что неминуемо увеличивает расходы федерального бюджета.

С целью контроля страхователей за правильностью по начислению и уплате страховых взносов, ПФР, ФСС и ФОМС проводят обособленно друг от друга следующую работу: регистрацию страхователей, установление тарифов, начисление и контроль уплаты взносов, проведение выездных и камеральных проверок. В соответствии с законодательством ПФР и ФСС проводят совместные выездные проверки, а ФОМС делает это самостоятельно. Подход государства по разделению функций администрирования средств страховых взносов на три фонда создает также дополнительную нагрузку на работодателя, который должен представлять отчетность в каждый их них.

Несмотря на осуществляемый фондами контроль, работа по администрированию их доходов требует совершенствования.

Так, согласно федеральному закону о бюджете на 2017 год, дефицит ФСС составил 27,7 млрд. руб. или 2,18% от дефицита федерального бюджета⁸.

⁸ ФЗ от 05.12.2017 № 364-ФЗ «О бюджете ФСС на 2018 годи на плановый период 2019 и 2020 годов» [Электронный ресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». - Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Вместе с тем, на начало 2016 года задолженность сумм страховых взносов по доходам ФСС составила 30,6 млрд. рублей⁹ или 91,4 % дефицита бюджета ФСС на 2016 год, что является резервом для повышения эффективности работы ФСС по администрированию его доходов.

⁹ [Электронный ресурс] / сайт Росстата, Центральная база статистических данных. - Режим доступа: www.gks.ru/ свободный - Загл. с экрана

Следовательно, для снижения общего дефицита бюджетов фондов с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности, требуется повысить эффективность управления финансами системы социального страхования в части администрирования поступления средств страховых взносов.

С целью централизации управления доходными частями бюджетов ПФР, ФСС и ФОМС в 2017 году функции администрирования страховых взносов были переданы в Федеральную налоговую службу (ФНС), за исключением доходов ФСС на финансирование обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных за-болеваний¹⁰.

¹⁰ ФЗ от 03.07.2016 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное социальное пенсионное, социальное и медицинское страхование» [Электронныйресурс] / Электронная база нормативных документов «Консультант +». – Режим доступа: http:www.baseconsultant.ru/ свободный - Загл. с экрана

Т.е. функции администрирования страховых взносов у ФСС осталось, но только лишь по одному из двух видов социального страхования.

Следует отметить, что опыт передачи администрирования доходов по страховым взносам в ФНС уже существовал ранее. В период с 2001 по 2010 год, с созданием единого социального налога (ЕСН) контроль и учет доходов по страховым взносам передавались в ФНС. Однако в последствие указанные функции были вновь возвращены в фонды.

Безусловно, передача указанных функций в ведение ФНС не может положительно не сказаться на сокращении расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и оптимизации расходов федерального бюджета в целом, при этом, есть и отрицательные последствия подобных действий.

Одним из таких недостатков является контроль уплаты взносов страхователями по реализуемой в настоящее время зачетной системе. Зачет взаимных требований - это форма безналичных взаиморасчетов предприятий, организаций, при которой взаимные обязательства и требования должников и кредиторов погашаются в равновесных суммах, а оплачивается лишь разница¹¹.

¹¹ Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 6-е изд., перераб. и доп. - М. (ИНФРА-М, 2011)

Следовательно, ПФР, ФСС и ФОМС, не осуществляя контроль и учет поступления взносов обязан проводить их взаимозачет, сопоставляя с расходами страхователей на нужды обязательного социального страхования. По мнению автора, данная схема требует установления тесного информационного взаимодействия с органами ФНС, в том числе в электронном виде, что опять же порождает увеличение расходов федерального бюджета на разработку, внедрение и сопровождение информационных систем, а также закупку информационно-телекоммуникационного оборудования.

Как было ранее указано, возложенные на фонды функции реализуются за счет средств поступающих страховых взносов и трансфертов из федерального бюджета.

Ниже в таблице представлены данные о расходах и численности государственных внебюджетных фондов (Таблица 1)¹²:

¹² [Электронный ресурс] / сайт Счетной палаты Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/32272/ свободный - Загл. с экрана

Таблица 1.

Государственный внебюджетный фонд	Расходы бюджета государственного внебюджетного фонда		Численность, чел.	Наличие информационной системы персонифицирован-ного учета
	всего, млрд. руб.	в т.ч. на содержание аппарата, млрд. руб.
ПФР	7829,7	107,2	116318	+
ФСС	664,9	23,4	32592	+
ФОМС	1590,2	13,2	13927	+
Итого	10084,8	143,8	162837

Из представленной в таблице 1 информации следует, что расходы фондов складываются из затрат на выполнение предусмотренных законодательством функций и расходов на обеспечение аппарата. Кроме того, каждый из фондов использует информационные системы персонифицированного учета граждан РФ, затрачивая существенные финансовые ресурсы на их совершенствование и сопровождение.

Изучая набор предоставляемых государственных услуг населению через ПФР, ФСС и ФОМС можно сделать заключение, что данные об одном и том же гражданине учитываются одновременно в информационных базах персонифицированного учета всех трёх государственных внебюджетных фондов, что, несомненно, является резервом для оптимизации государственных расходов.

Одновременно нельзя не учитывать и структурную однородность ПФР, ФСС и ФОМС, отделения и филиалы которых организованы во всех крупных городах и районах субъектов РФ по принципу доступности и максимальному охвату населения. Их объединение также способно сократить расходы бюджетов фондов.

Объединение государственных внебюджетных фондов в единую организационную структуру позволит резко сократить государственные расходы на содержание аппарата фондов.

Вместе с тем, реализация предложенных мер по созданию Единого государственного внебюджетного фонда могут повлечь за собой также и негативные последствия. Создается риск создания массивной и плохо управляемой структуры, который может повлиять на качество предоставляемых государственных услуг населению. Кроме того, оптимизация штатной численности повлечет за собой сокращения рабочих мест и, как следствие, увеличение безработицы.

Кроме того, с позиции оптимизации расходов государственных внебюджетных фондов и повышения эффективности управления государственными финансами выглядит весьма логичным возврат функций администрирования в ведение системы социального страхования.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 88,17%.

Список литературы:

1. Архипов А.П. Социальное страхование. Здоровье, пенсии, профессиональные риски: учебник и практикум для академического бакалавриата. - М.: Издательство Юрайт, 2015. - 387с. - серия Бакалавр. Академический курс.

2. Архипов А.П., Хоминич И.П., Челухина Н.Ф. Развитие медицинского страхования в Российской Федерации: монография [Текст] / Архипов А.П., Хоминич И.П., Челухина Н.Ф. - М: LambertAcademikPublishing, 2013.

3. Балабанов И.Т., Балабанов А.И., «Страхование». - СПб: Питер, 2003. - 256 с: ил. (Серия «Учебники для вузов»).

4. Быстряков А.Я., Государственный финансовый контроль / Учебно-методический комплекс, Российский университет дружбы народов, Издательство, 2011.

5. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М.: Финансовый контроль, 2005. - С. 165.

6. Дадашев А.З., Теоретико-методологические основы исследования финансов, «Финансы и кредит», № 29 (653)/2015.

7. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н., Государственный финансовый контроль в России, «Бухгалтерский учет», 2002, n 16.

8. Ельцин А.А. Особенности финансового контроля Фонда социального страхования Российской Федерации//«Вестник образовательного консорциума «Среднерусский университет», № 5/2015, 81 с.

9. Ельцин А.А. Администрирование Фондом социального страхования (ФСС) поступлений от страхователей средств страховых взносов [Текст] / Ельцин А.А. // «Экономика и предпринимательство» № 8 ч.2 (61-2) 2015 г. (Vol. 9 Nom. 8-2), С.57-62 (авт. - 0,8 пл.).

10. Charles W.L. Hill. Corporate Control Type, Strategy, Size and Performans // Journal of Management Studies. Sep. 1988. Vol. 25. Issue 5.P.403-417.

11. GhoshAloke, Lee Yong Gyu. Financial Reporting Quality, Structural Problems and the Informativeness of Mandated Dislosures on Internal Controls // Journal of Business Finance &Acconting. Apr/May 2013. Vol. 40. Issue 3/4. Р. 318-349;

12. А.Г. Грязнова, Е.В. Mapкина. Финансы: Учебник Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Mapкиной. - М.: Финансы и статистика,2004. -504 е., 2004;

13. Российская энциклопедия по охране труда. - М.: НЦ ЭНАС. Под ред. В.К. Варова, И.А. Воробьева, А.Ф. Зубкова, Н.Ф. Изме-рова. 2007;

14. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 168;

15. https://wikimediafoundation.org;

16. http:www.baseconsultant.ru;

17. http://economy.gov.ru.