Правовое регулирование приоритетности бюджетных расходов

Д.В. Дементьев
Вестник Томского государственного университета
№438 2019

Расстановка приоритетов в бюджетной и налоговой политике, в социальных и общественно значимых бюджетных расходах интересует российских исследователей, экономистов и ученых. В течение последних лет российские специалисты в своих публикациях обращают внимание на важность формирования такой структуры бюджетных расходов, которая будет стимулировать дальнейший экономический рост и платежеспособный спрос населения. Высказываются рекомендации по оптимизации бюджетного планирования, рассматриваются вопросы приоритетности [1, 2] финансирования бюджетных расходов. Делаются выводы о том, что принципы федеральной бюджетной политики должны быть едиными на всех уровнях управления общественными финансами. Некоторые зарубежные авторы [3, 4] проводили исследования о зависимости между распределением государственных расходов и их функциональным составом, предполагая о положительном влиянии расходов на здравоохранение в консолидированных бюджетах.

Российский Бюджетный кодекс (ст. 87) обязывает органы государственной власти и местного самоуправления формировать реестры расходных обязательств. Реестр представляет собой перечень правовых актов, в котором взаимно сопоставлены необходимые общественные расходы и определяющие их статьи федеральных и региональных законов или пункты решений органов местного самоуправления.

Правила ведения реестра [5] для Российской Федерации установлены Правительством, однако в них не сделан акцент на приоритетность выполнения расходных обязательств, а имеются лишь указания по использованию списка нормативных документов. Форма реестра [6] разработана Министерством финансов, в которой целесообразно формировать список федеральных законов, нормативных актов правительства и разделов бюджетной классификации расходов с учетом финансовой и социальной значимости расходов. Классификация расходов ранжировала бы бюджетные расходы в порядке возрастания или убывания и позволила бы более объективно оценивать эффективность использования общественных ресурсов.

С помощью научного анализа фактических и планируемых тенденций бюджетных расходов необходимо выявить закономерности величины финансирования расходов от количества граждан, проживающих на территории. Разумеется, величина расходов будет зависеть не только от численности людей. Идея ранжирования расходов состоит в том, что в первую очередь должны учитываться расходы, прямо или косвенно обеспечивающие качественные и комфортные условия труда и отдыха граждан страны.

С одной стороны, бюджетные расходы должны создавать благоприятную среду для трудовой и культурной деятельности человека. С другой стороны, расходы на составление бюджетной отчетности важны с точки зрения контроля и финансового анализа расходов. Например, показатели загрязнения воздуха или воды на определенной территории должны сигнализировать законодательным и исполнительным органам о жизненно необходимой приоритетности расходов на охрану окружающей среды. Показатели занятости экономически активного населения должны побуждать законодателей изменить очередность финансовых потоков в сторону создания новых общественно значимых рабочих мест и строительство территориально доступного от мест работы жилья.

Государственные программы по финансированию общественных расходов должны учитывать взаимное влияние расходов. Например, строительство автомобильной или железной дороги может повысить инвестиционную привлекательность территории, но насколько эта местность будет привлекательна для населения в будущем? Научно обоснованное правовое распределение бюджетных полномочий очень важно потому, что нельзя допустить нормативных противоречий между уровнями власти в настоящее время и, что самое важное, в перспективе.

Реестры расходных обязательств для субъектов Федерации и для муниципальных образований формально учитывают существование правовых актов федерального и регионального уровня. Свод реестров для муниципальных образований в регионах принимает во внимание также объемы расходов в муниципалитетах и оценку стоимости полномочий муниципальных образований. Кроме того, предусмотрена отдельная графа для методики оценки стоимости бюджетных полномочий. Представляется возможным осуществить ранжирование бюджетных расходов при использовании примерного справочника [7] кодов и наименований расходных обязательств с помощью номеров групп полномочий, так как перечень расходных обязательств после принятия нормативных актов, заключений и договоров очень обширный. Также закодированы указы Президента России, которые пригодятся для формирования реестров субъектов Федерации и муниципальных образований. Отдельным приложением в приказе Министерства финансов закодированы государственные программы и отдельные федеральные целевые программы, предназначенные к исполнению органами государственной власти.

Бюджетный кодекс, федеральные и региональные законы, правовые акты органов местного самоуправления устанавливают и уточняют взаимные полномочия по формированию доходной части бюджетов и распределяют обязанности по финансированию расходов. Непрерывное в течение финансового года формирование доходной части бюджетов имеет очень важное значение потому, что определенная часть государственных или муниципальных расходных полномочий может быть исполнена летом или зимой, весной или осенью. Выделение ассигнований на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальную сферу, охрану окружающей среды, физкультуру и массовый спорт в первую очередь интересуют граждан в любом регионе нашей страны. Вопросы гармоничного распределения общественных доходов, расходов, межбюджетной финансовой помощи весьма актуальны, но возникает не менее социально значимый вопрос очередности оплаты запланированных бюджетных расходов.

Современное бюджетное право (ст. 65 Бюджетного кодекса) предусматривает составление и исполнение бюджетных законов и решений в части формирования расходов на основе заранее установленных расходных обязательств. Более десяти лет, с января 2005 г., нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, которые раньше устанавливались Правительством, не используются в бюджетном планировании. Нормативы финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг также утратили правовую силу в ст. 65. Федеральные и региональные органы власти [8], органы местного самоуправления разделили между собой налоговые и неналоговые доходы, рассчитывают и перечисляют из бюджета в бюджет финансовую помощь.

Конечно, это важная часть управления общественными финансами, но на этом невозможно остановиться. Проблема разделения государственных и муниципальных расходов между публично-правовыми образованиями не менее существенна, но все же не окончательная. Нужно не только разделить обязанности по расходам, но и научно обосновать приоритеты (очередность) бюджетных расходов. Необходимо тщательно проработать вопрос классификации расходов не только по функциональному признаку или по принадлежности к бюджетной (государственной или местной) программе, но по степени значимости в социальном плане [9].

Например, граждане в первую очередь будут обеспокоены качеством медицинских услуг, а затем уже образовательными услугами или культурными мероприятиями. Очевидно, что человеку с плохим здоровьем не до спорта или театральных постановок. В личных домохозяйствах полученные доходы после уплаты налогов и необходимых сборов направлены на оплату жизненно необходимых потребностей. Структуру потребления стоит учитывать для того, чтобы общественные финансовые потоки помогали людям устроить более комфортную и здоровую жизнь. Попытаемся разобраться, какие бюджетные ассигнования предусматривает закрытый список в ст. 69 (действует с января 2008 г.) Бюджетного кодекса:

1. государственные или муниципальные услуги;
2. социальные потребности населения;
3. инвестиции и субсидии для предпринимателей и граждан;
4. межбюджетная финансовая помощь;
5. платежи иностранным субъектам;
6. оплата процентов по государственному долгу;
7. компенсация ущерба населению и предпринимателям со стороны публично-правовых образований.

Почему расходы перечислены именно в таком порядке? Что важнее или существеннее: обслуживание государственного (муниципального) долга или социальные потребности населения? В этой связи следует задать следующий вопрос: почему государство, регион, муниципалитет занимают деньги и пытаются сбалансировать бюджеты? Какие факторы оказывают влияние на финансирование социальных расходов, межбюджетных трансфертов, оплату процентных расходов по государственным заимствованиям? Для ответа на подобные вопросы требуется выяснить, как в Бюджетном кодексе трактуются вышеуказанные ассигнования.

Правовые нормы в сфере межбюджетных трансфертов в Бюджетном кодексе установлены в гл. 16 и не содержат указаний на приоритеты для денежных потоков между бюджетами, однако оговариваются условия получения дотаций субъектам Федерации и помощи для внебюджетных фондов. Размеры субсидий, субвенций, прочих трансфертов для регионов отдельным порядком с октября 2014 г. регулирует Правительство РФ. Получение финансовой помощи субъектами Федерации ограничено выполнением определенных условий, например, нельзя превышать нормативы по расходам на содержание органов региональной власти. Кроме того, можно рассматривать проверки Счетной палатой РФ годовых отчетов об исполнении бюджетов в субъектах Федерации как приоритетную меру последующего финансового контроля для снижения бюджетных рисков. Результат исполнения региональных бюджетов также может контролироваться Федеральным казначейством.

Расходы на услуги общественного сектора (ст. 69.1, действует с января 2008 г.) представляют собой обеспечение деятельности казенных учреждений (с мая 2010 г.), субсидии бюджетным и автономным учреждениям (с мая 2013 г.), субсидии некоммерческим учреждениям (с мая 2010 г.), бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности (с мая 2010 г.), финансирование государственных закупок (с мая 2010 г.) и оплата товаров для государственного материального резерва.

По данным официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных, http://bus.gov.ru/pub/registry, на 10 июля 2018 г.) учреждениях число казенных учреждений в Российской Федерации составляет 45 998, автономных - 17 515 и бюджетных - 103 191. Одновременно стоит задуматься, насколько эффективно для экономики страны наличие разнотипных некоммерческих организаций. Количество некоммерческих организаций по состоянию на 1 января 2018 г. (информация Росстата, http://www.gks.ru/wps, на 10 июля 2018 г.) составляет 90 852. Разумеется, исходя только из этих цифр, невозможно сделать вывод, какие ассигнования наиболее приоритетные и наиболее социально важные для российского общества и государства. Некоторые выводы возможно сформулировать при анализе результатов финансирования государственных программ.

Действующая бюджетная классификация расходов содержит 14 разделов, в которых межбюджетная финансовая помощь и обслуживание государственного долга выделены в самостоятельные разделы. Поэтому динамику по межбюджетным трансфертам или процентные расходы легко обобщить и проанализировать. Финансирование казенных, бюджетных, автономных учреждений присутствует во многих разделах и консолидировать информацию из общедоступных источников в целом по территории Новосибирской области существенно труднее. Для целей анализа в этом случае целесообразно было бы использовать данные бюджетного учета по расходам и суммировать в целом субсидии автономным и бюджетным учреждениям. Аналогично можно поступить с расходами по государственным закупкам: суммировать данные по всем разделам бюджетной классификации. В результате можно получить сводные данные о денежных потоках для казенных, автономных, бюджетных учреждений и наглядно увидеть величину финансирования каждого типа учреждений. В качестве примера в табл. 1 приведем статистику величины расходов по государственным закупкам на территории Новосибирской области за период 2015-2017 гг. Фактические расходы учтены в разрезе 12 разделов функциональных расходов бюджетной классификации. При анализе государственных закупок в разрезе государственных программ возможно будет оценивать бюджетные риски нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств.

Таблица 1. Динамика и структура расходов консолидированного бюджета Новосибирской области на закупки товаров и услуг для государственных нужд за 2015-2017 гг., млн руб.

Источник: отчеты об исполнении консолидированного бюджета Новосибирской области за 2015-2017 гг.

Из табл. 1 видно, что в 2017 г. в разделе 0 100 «Общегосударственные вопросы» расходы по государственным закупкам составили примерно 2 229 млн рублей, а общая величина расходов по этому разделу была около 9 411 млн рублей. Поэтому доля финансирования закупок в итоговой сумме расходов консолидированного бюджета получается в размере 24% и аналогичный порядок расчетов распространяется на другие разделы. Почти половина (48%) бюджетных расходов по разделу 0 400 «Национальная экономика» в 2017 г. была потрачена на государственные закупки, а расходы по разделу 1 200 «Средства массовой информации» в 2017 г. на 71% состояли из ассигнований на государственные закупки. В этом разделе за три года доля государственных закупок выросла практически в два раза. Похожая картина наблюдается в разделе 0 900 «Здравоохранение», где доля закупок изменилась с 9 до 17%. При этом абсолютная сумма в течение 2015-2017 гг. имела тенденцию к уменьшению. Общая доля расходов на государственные закупки за период 2015-2017 гг. в общей сумме расходов консолидированного бюджета варьировалась в пределах 14-17%.

Таблица 2. Структура расходов консолидированного бюджета Новосибирской области на закупки товаров и услуг для государственных нужд за 2015-2017 гг.

Источник: расчеты автора по данным отчетов об исполнении консолидированного бюджета Новосибирской области за 2015-2017 гг.

На основании данных табл. 2, с точки зрения консолидированных бюджетных расходов, стоит обратить внимание на приоритеты бюджетного планирования и контроля в сфере государственных закупок по разделам расходов национальной экономики, образования, жилищно-коммунального хозяйства, общегосударственных вопросов. Приоритеты планирования и исполнения бюджетных расходов с точки зрения ассигнований на государственные закупки по разделам классификации расходов находятся в сферах национальной экономики [10], национальной безопасности, жилищно-коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, здравоохранения. Практически не осуществляются государственные закупки в разделах социальной политики, физической культуры и спорта. Одним из направлений для научного обоснования приоритетов расходов может стать анализ структуры расходов с помощью кодов расходов из справочников по составлению реестров расходов даст возможность ранжировать правовые акты по финансовой нагрузке на различные уровни бюджетов и может быть, корректировать распределение бюджетных полномочий.

Казенные учреждения в соответствии со ст. 70 Бюджетного кодекса требуют от бюджетов финансирования таких расходов, как оплата труда работников, закупка товаров и услуг, уплата налогов, а также возмещение вреда от их деятельности. На основе открытых данных бюджетной статистики по разделам расходов можно анализировать динамику финансирования оплаты труда сотрудников казенных учреждений, что позволит задуматься: в каких сферах деятельности необходимы именно казенные учреждения, а не бюджетные или автономные. Управление государственными финансами будет наиболее эффективным в том случае, когда органы финансового контроля проверяют не столько соответствие фактических расходов законодательным нормам, а сколько целесообразность финансирования конкретных проектов [11]. В нашем случае речь идет о типах учреждений, которые финансируются в различных формах из бюджетов бюджетной системы (табл. 3).

Таблица 3. Динамика и структура расходов консолидированного бюджета Новосибирской области на выплаты персоналу казенных учреждений за 2015-2017 гг., млн руб.

Источник: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Новосибирской области за 2015-2017

Из табл. 3 видно, что практически от 58 до 67% расходов в разделе 0 300 «Национальная безопасность» сосредоточено на функционировании казенных учреждений, а доля в общих расходах не превышает 0,5%. Также значительная часть расходов казенных учреждений приходится на сферу образования, культуры и кинематографии. Вопрос о целесообразности их работы именно в этих видах экономической деятельности требует отдельного исследования. Охрана окружающей среды и средства массовой информации также от 8 до 11% финансируются с помощью казенных учреждений. Следует отметить, что за период 2015-2017 гг. расходы на персонал казенных учреждений по разделу 0 100 «Общегосударственные вопросы» увеличились более чем в два раза и их доля в разделе достигла 8%.

Необходимость предварительного планирования наиболее приоритетных бюджетных расходов и их последующего контроля не должна вызывать сомнений. Ранжирование наиболее приоритетных расходов должно осуществляться в законодательных и нормативных документах, т.е. в кодексах, законах, решениях перечень бюджетных полномочий обязан начинаться с наиболее значимых расходов для общества и граждан. Реестры расходных обязательств для федерального, регионального и муниципального уровня должны быть ранжированы по степени социальной важности расходов при помощи кодирования перечня расходов в бюджетных правовых актах. Такой «управленческий» учет степени приоритетности расходов позволит наиболее эффективно оценивать результаты финансирования расходов и позволит оперативно и объективно формировать правовую базу в области общественных финансов.

Литература

1.  Оболенская Л.В., Голиченко Н.О. Бюджетная реформа: приоритет результатов или сокращения расходов // Друкеровский вестник. 2014. № 3 (3). С. 37-51.

2.  Белостоцкий А.А. Приоритеты финансирования расходов регионального бюджета // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Сер. Экономика. 2013. № 8.С. 8-20.

3.  Del Granado F.J., Martinez-Vazquez J., McNab R.M. Decentralized Governance, Expenditure Composition, and Preferences for Public Goods // Public Finance Review. 2018. Vol. 46 (3). P. 359-388. URL: https:/doi.org/10.1177/1091142116639127

4.  Leider J.P. Budget- and Priority-Setting Criteria at State Health Agencies in Times of Austerity: A Mixed-Methods Study // American Journal of Public Health. 2014. Vol. 104 (6). P. 1092-1099. URL: https:/doi.org/10.2105/AJPH.2013.301732

5.  Постановление Правительства РФ от 07.07.2014 г. № 621 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации...».

6. Приказ Минфина России от 27.02.2017 г. № 24н «Об утверждении формы реестра расходных обязательств Российской Федерации...». Приказ Минфина России от 31.05.2017 г. № 82н «Об утверждении Порядка представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации.».

8. Пайкович П.Р. Социальные приоритеты федерального бюджета // Экономика и предпринимательство. 2015. № 2 (55). С. 80-82.

9. Поварова А.И. Региональный бюджет-2016: приоритеты не меняются // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. № 2 (44). С. 133-152.

10. Камаев Р.А. Федеральный бюджет как основной приоритет экономической безопасности страны // Вестник университета Российской Академии Образования. 2015. № 4.С. 120-123.

11. Гонтарь Н.В. Пространственные приоритеты федерального бюджета России-2016 // Социально-экономическая география. Вестник ассоциации российских географов-обществоведов. 2016. № 5.С. 288-298.